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规制行业行政垄断,完善反垄断法律体系
添加时间:2012-10-25 21:02:28     浏览次数:1014

作者:张治栋

转自:中国反垄断法网

关键词: 反垄断法,行业行政垄断,依法规制

内容提要: 行业行政垄断是在我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的时代产物。行业行政垄断的时代性和特殊性,决定了必须通过具有针对性的反垄断法律,依法对其有效规制,以实现提高经济效率,保障市场公平,完善社会主义市场经济建设的目标。同时,规制行业行政垄断,对于我国反垄断法律体系的建设和完善,也起着至关重要的作用。

行业行政垄断是指行业主管部门通过行政权利,运用行政手段,限制该行业市场竞争的行为。在我国行业行政垄断是在由计划经济体制向市场经济体制转型的过程中出现的,是我国经济转轨过程中的时代产物。行业行政垄断,虽然在实现规模效益、保障经济安全、维护公共和国家利益方面有着积极的作用;但随着我国经济体制改革的不断深化和市场经济建设的逐步完善,行业行政垄断的缺陷和问题也逐渐显露,并造成了企业生产效率低下、产业投资渠道单一、行业收入分配不公等问题,同时也为行业利益集团借助行政权力,破坏市场竞争,实现寻租行为,提供了便利条件。这就要求通过法律的力量,对我国行业行政垄断予以规制。对行业行政垄断的规制,正成为我国反垄断法律体系建设和完善的关注重点和关键因素。

一、我国法律对行业行政垄断规制的针对性

我国的行业行政垄断,表现为行政垄断和自然垄断的高度交织。与西方国家不同,我国的行业垄断,并不是通过自由竞争,在市场机制下形成的,而是在计划经济体制的惯性影响下,依靠政府机关,特别是行业主管部门对行业的经济干预形成的。鉴于我国的行业行政垄断所具有的时代性和特殊性,在我国反垄断法律的立法和实施过程中,就必须要做到目标明确、分类清晰、区别对待、因地制宜。

(一) 反垄断法在行业行政垄断的规制目标方面具有明确性

将“行政垄断”纳入反垄断法的规章之中,尤其是将滥用行政权力排除、限制竞争的行为写入《反垄断法》的条文之中,本身就是我国社会主义市场经济法律体系建设的重大突破和创新。这既表明了我国立法机关对行政垄断的重视程度,也表明了我国深化经济体制改革的信心和决心,更为我国司法机关、行政机关规制行业行政垄断提供了明确的目标。实行社会主义市场经济,归根结底,就是要通过市场对资源配置的合理优化,提高经济效率,促进社会公平,解放和发展社会主义生产力,提高我国的综合国力和人民的生活水平。因此,我国反垄断法对行业行政垄断的规制,必须要符合我国社会主义市场经济建设的总体目标,并为此提供法律保障。因此,反垄断法对行业行政垄断的规制目标,其目的是通过预防和禁止滥用行政权力以破坏市场经济的行为,保护市场公平竞争,提高经济运行效率,维护消费者利益和社会公共利益。[1] 简而言之,就是通过对行业行政垄断的依法规制,维护市场竞争在资源合理配置过程中的基础地位,保障市场经济体制在我国的顺利实施,实现经济效率和市场公平的协调统一,促进我国社会主义市场经济健康稳定发展。

(二) 反垄断法在行业行政垄断的规制对象方面具有区别性

反垄断法律在行业行政垄断规制对象方面的区别性,概括起来,就是通过对垄断主体行为和作用的划分,对其采取相应的禁止、约束和保护措施。即禁止任何滥用行政权力或借助行政权力滥用市场支配地位,破坏市场竞争,损害公共利益,以实现垄断厂商自身利益的行为;约束通过行政手段,实现经营者集中,扩大市场占有率,遏制市场竞争,损害其他经营者利益的行为;保护合法经营,诚实守信、严格自律,并关系到国民经济命脉和国家安全以及专卖专营,维护公共利益的行政性垄断行业。这种分类区分的方式,保护和支持了与国计民生和国家安全息息相关的行政性垄断行业,促进了其在提供公共服务、促进技术进步、维护国家和人民利益方面作用的发挥;同时,对滥用行政权力的寻租行为又予以坚决禁止和约束,有效维护了市场调节在我国经济运行中的基础和核心地位。反垄断法对于行业行政垄断规制对象的区别划分,既体现了我国经济发展总体目标的要求,又考虑了我国经济发展的现实状况。

(三)反垄断法在行业行政垄断的规制适用方面具有灵活性

由于我国行业行政垄断的特殊性,使得规制行业行政垄断的任务艰巨而又复杂。只有在具体规制的过程中机动灵活、因地制宜,才能够形成良好的规制效果。因此,作为规制行业行政垄断的法律依据,反垄断法在具体规制的适用和实施方面,必须具备高度的灵活性。一方面,在反垄断法律的具体实施细则中,很多被禁止行为的后面都附加了免责条款,[2] 对于通过行政方式限制竞争的垄断行为,只要是对技术创新、提高效率、节约能源有益,或者是能够在对外贸易中获得利益保障的,就可以获得相应的免责权利。另一方面,对于受到历史因素的影响,已经通过行政干预方式获得行业垄断地位的企业,反垄断法对其自然垄断地位予以了承认,但又对其经营行为和效果做了约束,要求其不能利用市场控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益,造成公共福利的损失。规制细节的具体性,使得反垄断法在操作实施的过程中,有着相应的灵活性,并从国家经济发展的全局角度出发,兼顾到各方面的利益。这样便可以有效实现市场经济调节和国家宏观调控的相统一,充实展现社会主义集中力量办大事的制度优势。

二、有效规制行业行政垄断是建设我国反垄断法律体系的关键

行业行政垄断,带有明显的中国经济转轨时期的烙印,是我国在经济转型过程中所出现的特殊现象,在我国的垄断体制中,占据的比例较高,产生的影响较大。在我国经济体制改革已进入“深水区”的今天,将规制行业行政垄断作为我国解决垄断问题的突破口,具有重大的经济和社会意义。对行业行政垄断进行有效规制,并通过对规制过程和规制效果的总结反思,探寻我国依法规制行业行政垄断的最佳方式和途径,是完善我国反垄断法体系建设的关键所在。

(一)规制行业行政垄断体现我国反垄断法律的现实价值

行业行政垄断在我国经济发展过程中既发挥着重要作用,也是我国垄断体制中的突出和关键问题;且我国的大多数行政性垄断企业,又分布在关系到国计民生和国家安全的行业,这就更为深化行政性垄断行业改革,增大了难度和阻碍。如何能够做到在原有的行政性垄断行业中引入竞争机制,促进其经济效率的提升,又不影响到该行业的平稳健康发展,同时还能够对滥用行政手段的寻租行为做到惩处和打击,这是目前摆在我们面前的现实考验。对行业行政垄断的有效规制,已经成为关系到我国经济体制改革继续深化和社会主义市场经济建设顺利进行的关键性问题。社会主义市场经济本质上是法治经济,因此,通过我国的反垄断法律的建设和完善过程,运用法律手段,依法对行业行政垄断进行有效规制,具有重要的现实意义和价值。

(二) 规制行业行政垄断促进我国反垄断立法的逐步完善

我国的改革开放过程,没有任何先例可循,只能够通过不断实践,在探索中前行。因此,从我国改革开放的实践来看,先改革后立法,在解决现实问题的过程中,不断完善固有法律的特点十分突出。我国法律条文的完善过程,是与我国改革开放的伟大实践息息相关的,并在解决改革所出现问题的过程中得到逐步的完善和健全。在规制行业行政垄断的过程中,我国现行的反垄断法律为其提供了法律依据,但也并不代表着一劳永逸。我国规制行业行政垄断过程的复杂性、艰巨性和困难性,决定了现行的反垄断法律,还存在很多值得推敲和考虑的问题。同时,在规制行业行政垄断,解决突出问题的过程中,往往还会产生新的问题,这就更要求我国的立法机关,在反垄断法律的完善过程中,必须不断反思,不断总结,全面性、整体性的考虑各种出现的现实问题,切实做到统筹兼顾,协调统一,使得我国的反垄断立法在规制行业行政垄断的过程中得到逐步完善和健全,愈发适应我国社会主义市场经济建设的需要。

(三) 规制行业行政垄断强化我国反垄断法律的贯彻实施

法律的实施特性,体现在其强制约束力上。反垄断法律切实有效的贯彻实施,是我国深化垄断行业改革的重要保障。行业行政垄断,往往存在着企业经济效益和政府行政权力紧密结合的特点;同时,行业企业的利益与行业主管部门的利益又有着一定联系。这就为行业主管部门更多地维护行业的利益,维护行业现有大企业的利益,实施寻租行为,提供了条件。经济体制改革一旦牵涉到行政管理,就必然会成为改革的重点和难点,遭遇较大的阻力。一方面,行业行政垄断是我国现阶段深化垄断行业改革的关键所在,是行业竞争和行业垄断这一对矛盾中的主要矛盾,解决好行业行政垄断的问题,对其进行合理有效的规制,就为垄断和竞争中其他矛盾的有效解决打下了基础,创造了条件,既有利于我国反垄断法律在其他面的实施,也有利于推动我国行业垄断改革的继续深化。另一方面,依法规制行业行政垄断,可以向国内外充分展现出我国深化经济体制改革、完善社会主义市场经济建设的信心和决心,起到激励作用,产生社会效应,促进我国反垄断法律的切实推行。

三、完善反垄断法律体系建设的对策建议

我国现今实行的社会主义市场经济从本质上说,应该是法治经济。[3] 建设社会主义市场经济和建设社会主义法治国家,两者应该是密不可分的有机整体。市场竞争是公平竞争,对于在市场运行中所存在的不公平的行为,应通过法律途径,依法解决。作为我国经济转轨过程中的特殊问题,行业行政垄断,在我国反垄断法律的规制过程中,占据着重要的地位。行业行政垄断问题的解决,必须得到反垄断法的支持和保障;同样,规制行业行政垄断,对于推进我国反垄断法逐步完善,切实实施而言,也起着至关重要的作用。因此,通过对其规制的过程,探寻我国反垄断法律体系建设的思路,可以得出如下的对策建议。

(一) 强化《反垄断法》的基础地位,加快行业法律法规建设

由于我国的行业行政垄断是伴随着经济转轨产生的,而法律的制定又存在着较长的时效性,这就使得我国的行业法律法规建设具有明显的滞后性。一方面,我国垄断行业的行业性法律法规基本上都是在该行业体制改革之前制定的。出于对本行业自身利益的考虑,或多或少都体现了行业保护和行业垄断的特点,如现行的《邮政法》、《铁路法》、《电力法》等,均具有明显的维护传统计划经济体制和垄断经营体制的痕迹。在反垄断法实施的过程中,就必然存在着反垄断法律与行业性法律法规不一致,甚至相违背的问题。另一方面,我国还有一些垄断行业,至今未出台相应的行业法律法规,如电信行业等,这就更使得这些行业的管理处于无法可循的状态。《反垄断法》与相关行业法律法规的不统一,不协调,正成为我国规制行业行政垄断的主要法律障碍。

《反垄断法》素有“经济宪法”之称,是我国竞争政策的重要内容,也是反对垄断行为、维护市场竞争的有力保障,更是规制行业行政垄断、深化垄断行业改革的法律武器。因此,本着社会主义市场经济建设和社会主义法治国家建设的要求,在我国反垄断法律体系的建设和完善过程中,必须做到:一是要明确和强化《反垄断法》“经济宪法”的基础地位,确保其适用的一般性,将其作为反垄断法律判定过程中主要参考。二是要以《反垄断法》为基础,在《反垄断法》的总体指导下,加快相关行业法律法规的立法,确保每个行业在规制行业行政垄断的过程中都有章可循,有法可依。三是要对现行的行业法律法规中同《反垄断法》不符甚至相违背的内容尽快加以调整,以实现反垄断法与相关行业法律法规的相统一,确保反垄断法的贯彻实施在各行业畅通无阻、落到实处。四是要在各相关行业法律法规的建设和完善过程中,充分考虑本行业的实际情况,细化本行业规制行政垄断的具体方案,形成对《反垄断法》的有效补充。

(二)打破行业行政壁垒,推进市场充分竞争

我国的很多行政性垄断行业,都是行政垄断和自然垄断的相结合。即通过行业主管部门的行政干预,使得所属企业占据行业支配企业的地位。而行业主管部门进行行政干预的典型手段,就是借助行政权力,为行业的市场准入设置各种苛刻条件,限制其他企业对该行业的进入,以维护其所属企业的垄断地位。行业准入方面的行政壁垒,弱化了行业的市场竞争机制,降低了行业效率,破坏了市场公平;同时还阻碍了所属企业的技术创新和管理优化,削弱了其市场竞争力。因此,打破行业行政壁垒,引入市场竞争机制,是有效规制行业行政垄断的重要方面,也是建设社会主义市场经济的必然选择。

打破垄断性行业的行政壁垒,必须要加速政府职能的转变,尤其是行业主管部门职能的转变。要通过体制改革和法律约束,使得行业主管部门的职能由直接干预市场运行向对行业中企业的市场行为予以监督规范转变。同时,在规制的过程中,政府还应该通过法律法规和政策措施,降低行业进入障碍,引入市场竞争机制,如减少行政审批范围、规范审批程序、提高审批效率等。[4]打破行业行政壁垒,推进市场充分竞争,一则可以使企业摆脱对通过行政干预以获得利润的依赖,将企业盈利和发展转移到通过提高内部管理实力、增强自主创新能力和强化企业经营效率的方式上来,以获得企业自身竞争力的提升。二则可以将民间资本引入到垄断行业中来,解决行政性垄断行业主要依靠政府投资,融资渠道单一的问题;扩大产业融资渠道,形成国资与民资、国企与民企相互协调、相互合作的发展趋势,在激活国有资本的保值增值同时,充分发挥民间资本的作用,实现整个产业竞争力的显著提高。

(三)加大司法规制力度,提升行政执法水平

现今我国司法规制力度的不够和行政执法水平的不高,正成为我国反垄断法律难以得到切实有效贯彻实施的重要因素。司法规制力度的不够,是因为我国反垄断法律中对滥用行政权力破坏市场竞争的寻租行为还未有明确的惩处机制,在法律条文中仅仅规定了禁止此类行为,但对于该行为发生后造成损害应承担何种法律责任,并没有明确的规定。而行政执法水平的不高,则源于我国行政管理机构的权责不明,管理重复。国家工商总局、发改委和商务部均具有反垄断执法权,相关行业主管部门在所辖行业内也享有一定的反垄断执法权。这就使得我国在规制行业行政垄断的行政执法过程中,出现“多头执法”的格局,既限制了反垄断机构的执法作用,增添了执法成本,又影响到依法规制行业垄断的权威性。

在对行业行政垄断进行规制的过程中,只有司法机关和行政机构各司其职,形成合力,才能够实现对行业行政垄断的有效规制,提高经济效率,保障市场公平。在加大司法规制力度方面,要完善我国的反垄断法律,对滥用行政权力破坏市场竞争的寻租行为所承担的法律责任做出明确的规定;同时,要深化社会主义法治国家建设,保证司法机关在审理涉及行政管理部门的垄断案件中的司法独立性。在提升行政执法水平方面,则要实现专门反垄断机构与行业主管部门的协调一致、密切配合。要通过立法的方式,对反垄断机构和相关行业主管部门的职责权限做出明确规定,建立反垄断机构和相关行业主管部门的分工机制,真正做到不推诿、不扯皮,各司其职;同时,为了避免在管理过程中发生冲突,要充分发挥国务院反垄断委员会的协调作用,在反垄断机关和行业主管部门之间依法建立有效的合作机制。

责任编辑:赵嫣然

注释:

[1] 张影:《试论..反垄断法..的制度设计及功能》,《学习与探索》2009年第3期。

[2] 郑光梁:《行政垄断之于..反垄断法..新虑》,《辽宁行政学院学报》2009年第6期。

[3] 李荣山:《社会主义市场经济从法制经济向法治经济的过渡》,《政法论丛》2000年第4期。

[4] 王俊豪:《深化中国垄断行业改革研究》,中国社会科学出版社2010年版,第125页。

出处:理论视野2012.07

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