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广东省药材公司与中华人民共和国财政部第三人广东省食品进出口集团公司行政管理纠纷案
添加时间:2012-10-12 23:33:38     浏览次数:1141

广东省高级人民法院

行政判决书

(1999)粤高法行终字第22号

上诉人(原审被告)中华人民共和国财政部。地址北京市西城区三里河南三巷三号。

法定代表人项怀诚,部长。

委托代理人李绍刚、徐国乔,均为中华人民共和国财政部干部。

上诉人(原审第三人)广东省食品进出口集团公司。地址广州市东湖西路2号。

法定代表人施逸伦,总经理。

委托代理人张琦彬,广东天地人法律服务有限公司法律顾问。

委托代理人范金宏,广州市律师事务所律师。

被上诉人(原审原告)广东省药材公司。地址广州市中山二路马棚岗22号中粤大厦九楼。

法定代表人江焕容,经理。

委托代理人陈端洪,北京大学法律系教师。

上诉人中华人民共和国财政部、广东省食品进出口集团公司因与被上诉人广东省药材公司国有资产行政管理纠纷一案,不服广州市中级人民法院于1999年4月28日作出的(1998)穗中法行初字第5号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,于1999年7月19日对本案进行公开开庭审理。上诉人中华人民共和国财政部(下称财政部)的委托代理人李绍刚、徐国乔,上诉人广东省食品进出口集团公司(下称食品公司)的委托代理人张琦彬、范金宏,被上诉人广东省药材公司(下称药材公司)的法定代表人江焕容及其委托代理人陈端洪等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院经审理认为,根据国务院《关于加强国有资产管理工作的通知》第七条及1994年2月25日国务院办公厅《关于印发财政部和国资局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》关于财政部和国资局主要责任的规定,财政部和国资局行使国有资产所有者的管理职能,国资局专职进行相应的工作,并由财政部归口管理。被告财政部虽然具有管理国有资产和国资局的职责,但必须依法行使行政职权,对行政管理相对人作出的具体行政行为,必须证据确凿,适用法律法规正确,程序合法。被告财政部作出的撤销国资局复议决定的行政决定,仅认定国资局复议决定“不符合《行政复议条例》的有关规定”,而没有列举事实证据、法律依据并说明法律理由,不具备具体行政行为合法有效的要件。被告在答辩中陈述的国资局复议决定“不符合《行政复议条例》有关规定”的三方面表现,不仅不能作为其行政决定合法有效的要件,主要证据也不足。首先,国资局以行政复议委员会的名义作出复议决定,是有其根据和理由的。国资局行政复议委员会是经国资局以规章形式特别授权的机构,代表国资局行使复议产权纠纷案件的职权,以自己的名义正式对外发文,其出具的复议决定书是具有法律效力的文件,即国资局已承认国资局行政复议委员会所作复议决定的法律效力并承担其法律后果,因此,国资局行政复议委员会作出的复议决定应视为国资局的复议决定。而事实上,国资局行政复议委员会成立以后,都以自己的名义审理产权纠纷案件,作出复议决定,有的复议决定已发生法律效力并执行完结,其行使行政职权的权威性从未受到质疑。虽然以国资局行政复议委员会的名义作出复议决定与《行政复议条例》第四十五条的规定在形式上不一致,但只是形式上的瑕疵,该瑕疵尚未达到使复议决定无效的程度。因此,被告以国资局行政复议委员会作出复议决定主体不合法为由,予以撤销不当。其次,《行政复议条例》规定复议期限的目的在于提高行政机关的办事效率,防止拖延,以利于纠纷的及时解决,保护行政相对人的合法权益,国资局行政复议委员会作出复议决定虽然超过《行政复议条例》第四十六条规定的两个月复议期限,但《行政复议条例》并没有规定超过复议期限的法律后果。被告撤销国资局复议决定,不但不能解决超期问题,反而使纠纷久拖不决。被告以国资局行政复议委员会作出复议决定超过法定复议期限为由撤销该复议决定,是没有法律依据的。再次,国资局行政复议委员会在复议决定书中写明其复议决定为终局复议决定,是指行政救济程序终结,并不属于法律所规定的最终裁决的具体行政行为,不影响当事人向法院提起诉讼,请求司法救济的权利。而事实上,国资局复议决定作出后,广东省食品进出口集团公司不服,向本院提起诉讼,本院已立案受理。因此,被告提出的国资局复议决定自称终局复议决定无法律依据问题,也不构成撤销的理由。行政机关在作出行政决定时应当在其职权范围内正确适用相应的法律法规和具体条款,被告行政决定仅有“不符合《行政复议条例》的有关规定”的交代,没有具体列举哪一条款及详细说明法律理由,且在法庭上陈述的理由也不成立,违反了依法行政的原则,属适用法律法规错误。行政决定一经法定程序作出,就具有法律效力,即具有确定力、拘束力和执行力,既约束行政相对人,也约束行政机关,非经法定程序不得予以撤销。国资局复议决定,是一种经过严格复议程序的行政行为。被告撤销该复议决定,对行政相对人的权利义务已产生实际影响,亦应遵循相同的行政程序。但被告在作出撤销决定之前,不仅没有将其对复议决定再予审查的情况告知原告,没有调查取证,没有向国资局调卷,也没有给原告提供陈述意见的机会。因而,被告作出的行政决定没有遵循基本的行政程序,属程序违法。综上所述,国资局复议决定虽然在形式上存在瑕疵,但基本符合《行政复议条例》的规定,其形式上的瑕疵并不足以构成被告予以撤销的充分理由。考虑到国务院已于1998年3月29日决定不再设置国资局,由国资局补盖公章,补正复议决定形式上的瑕疵已不可能,而国资局复议决定在实体处理上并无不当,为了保护行政相对人的合法权益,维护正常的行政管理秩序,应当确认该复议决定的效力。被告作出撤销该复议决定的行政决定主要证据不足,适用法律法规错误,程序违法,原告请求撤销被告行政决定,依法应予支持;至于原告提出判决被告赔偿其经济损失的请求,由于未提出具体的赔偿数额及相应的证据,故对此不予处理;本案的起源是广州市西堤二马路48号房屋产权纠纷,被告撤销国资局复议决定,使复议决定确定的权利无法实现,对行政相对人的权利产生实际影响,被告及第三人提出的被告行政决定与房屋产权争议无关的理由不成立,本院不予采纳;被告行政决定符合具体行政行为的特征,属具体行政行为,原告对该具体行政行为不服提起诉讼,符合起诉条件,第三人提出被告行政决定不属具体行政行为的理由不成立,其提出的驳回原告起诉的请求,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定,判决撤销被告财政部1998年4月10日作出的财法字(1998)10号《关于撤销国家国有资产管理局行政复议委员会国资复字(1998)24号行政复议决定书的决定》。

上诉人财政部不服原审判决上诉称:1.一审判决错误认定事实,不正确适用法律法规。(1)原国资局复议委员会的复议决定书存在制作主体不合法、作出复议决定的时间超过法定期限、称该复议决定为终局决定无法律依据等三个方面的违法行为,上诉人据此作出撤销决定,事实清楚,证据确凿,一审法院认定撤销决定“主要证据不足”,是不能成立的。一审法院认定“以国资局行政复议委员会的名义作出复议决定是有根据和理由的”,不仅违反《行政复议条例》第四条、第二十五条、第四十五条的规定,且没有事实依据,国资局根本没有任何一个文件授权行政复议委员会能“以自己的名义正式对外发文”,即使有,也违反《行政复议条例》的规定;根据《行政复议条例》第四十六条之规定,复议机关应当在收到复议申请书之日起两个月内作出决定,违反这条规定就是违法,而违法作出的复议决定应当视为无效,《行政诉讼法》第三十八条第二款规定了逾期不作复议决定的法律后果,即申请人可以提起诉讼,而一审法院却以“《行政复议条例》没有规定超过法定期限的法律后果”为由,认定上诉人作出的撤销决定没有法律依据,是错误的;复议委员会没有任何法律依据称其复议决定为终局的复议决定,违反《行政复议条例》第四十七条、《行政诉讼法》第十二条的规定,剥夺了相对人的诉权,一审法院却认为该终局复议是指行政救济程序终结,这是歪曲法律含义。(2)上诉人作出的撤销决定,不存在适用法律法规错误的问题。上诉人依据《行政复议条例》的规定作出撤销决定,适用法律法规是正确的,没有写明条款,只是适用法律不够具体,但不能认定为适用法律法规错误。(3)一审认定上诉人程序违法,没有事实和法律依据。目前法律、法规对上级主管机关撤销下级部门作出的复议决定应遵循的程序,没有明确规定,上诉人的撤销决定,是根据广东省人民政府法制局的书面反映和原国务院法制局的要求,在对复议决定书进行审查的基础上,经过集体研究,报经部领导批准后作出的,完全符合国务院办公厅和财政部规定的工作程序。2.一审判决对复议决定书的效力予以确认,属于越权行为。被诉的对象是上诉人作出的撤销决定,而不是复议决定书,法院只应对撤销决定的合法性进行审查,一审法院在庭审中也未就实体处理问题进行过调查、质证和辩论,但一审判决书却认定复议决定书“在实体处理上并无不当,应当确认其效力”。这是违法干预上诉人的行政权,超越了本案的审查范围。请求判决撤销原审判决,维持上诉人的撤销决定。

原审第三人食品公司上诉称:1.财政部的撤销决定依法不具有可诉性,属于内部监督行为,未变更、终止药材公司与我公司的权利义务,药材公司和我公司均不是相对人,诉讼主体不适格,原审法院认为被上诉人的起诉符合起诉条件是错误的。2.财政部的撤销决定是合法有效的,一审判决予以撤销是枉法裁判。(1)财政部有权作出撤销决定。(2)复议决定书严重违反《行政复议条例》的规定,是违法和无效的。(3)财政部的撤销决定证据充分,适用法律法规准确,程序合法。3.一审判决事实不清,适用法律错误。一审法院认定争议房屋为被上诉人自身投资兴建,认定能证明争议房屋土地使用权和房屋所有权的有关资料由被上诉人持有,认定复议委员会有权对外发文等,均是错误的;一审法院曲解《行政复议条例》,超越司法权限,侵犯国务院法制局对该条例的专有解释权。

被上诉人药材公司答辩称:1.财政部的撤销决定属于司法审查范围。2.财政部无权撤销原国家国资局的复议决定。根据国发[1993]39号文的规定,主管部通过部长或部长召开会议的形式对国家局的重大方针政策、工作部署等事项实施管理,不包括日常业务,财政部的内设机构12个部门并无管理国有资产、调处产权纠纷的职能;不再设置国资局后到1998年7月4日,国务院没有授权任何部门承受其职权,根据“谁撤销,谁负责”的原则,只有国务院才有权撤销原国资局的决定。3.财政部的撤销决定适用法律错误,程序违法。该决定没有具体列举《行政复议条例》的条款,没有详细说明法律理由,属于适用法律法规错误;财政部作出该决定,既不向原国资局调卷,也不告知我公司有关人员并听取有关方面的意见,决定书上连诉权也不交代,第一次送达时公章都没盖,严重违法。4.复议决定书依法不应撤销。行政复议委员会与产权纠纷调处委员会是两块牌子一套人马,经国资局的规范性文件授权,可以对外发文,当其直接处理纠纷时,以调处委员会的名义正式发文,当其处理复议案件时,以复议委员会的名义对外发文,不少判例表明法院在类似情况下是认可复议决定的效力的;法律规定期限的目的是提高行政效率,因超期作出而撤销复议决定不利于纠纷的及时解决,且《行政复议条例》并无规定逾期作出复议决定的法律后果;复议决定自称终局决定,不构成司法审查的障碍,不构成使整个复议决定书可撤销或无效的理由;复议决定书存在问题,都是行政机关的过错,不应撤销复议决定损害我公司的利益。5,一审判决没有越权。虽然行政诉讼不是直接解决产权纠纷的,但法院不能回避原国资局关于产权问题的复议决定,该复议决定是间接审查的对象,财政部认为复议决定错误,法院就必须对复议决定的合法性进行审查,财政部没有否定复议决定的实体内容,其撤销的理由又不能成立,一审判决认定复议决定的效力不存在越权;认定争议房屋为我公司自行投资兴建,只见于判决书关于原告诉讼主张部分,而没有在法院的观点部分或判决部分体现。一审判决合法、正当、公正,请求维持原判。

经审理查明,本案的起因是上诉人食品公司与被上诉人药材公司对广州市西堤二马路48号房屋产权归属问题的争议。1994年7月14日,广东省国有资产管理局(下称省国资局,原广东省国有资产管理办公室)作出粤国资[1994]67号《关于广州市西堤二马路48号办公楼产权归属问题的批复》,确认争议房屋的产权应归食品公司拥有。药材公司不服,向国家国有资产管理局(下称国家国资局)申请复议。国家国资局行政复议委员会于1995年5月18日作出国资复字(1995)第04号《行政复议决定书》,决定由省国资局对该案重新作出具体行政行为。省国资局于1995年12月5日作出粤国资法[1995]8号《关于广州市西堤二马路48号楼房产权归属问题的复审决定》,维持粤国资[1994]67号批复,即争议房屋的产权归食品公司拥有。药材公司仍不服,于1995年12月再次向国家国资局申请复议。国家国资局行政复议委员会于1998年3月16日作出国资复字[1998]24号《行政复议决定书》(下称复议决定),决定撤销省国资局粤国资[1994]67号批复及粤国资法[1995]8号复审决定,争议房屋的产权归属于药材公司。该复议决定书写上“本决定为终局复议决定”。加盖“国家国有资产管理局行政复议委员会”印章。食品公司对上述复议决定不服,于1998年3月31日向原审法院提起行政诉讼,原审法院于同日立案受理。1998年4月10日,上诉人财政部作出财法字[1998]10号《关于撤销国家国有资产管理局行政复议委员会国资复字[1998]24号行政复议决定书的决定》(下称撤销决定),全文如下:“广东省药材公司、广东省国有资产管理局:1998年3月16日国家国有资产管理局行政复议委员会作出的国资复字[1998]24号《行政复议决定书》,不符合《行政复议条例》的有关规定,现决定予以撤销。”该决定抄送食品公司。之后,食品公司申请撤回对国家国资局行政复议委员会复议决定的起诉,原审法院裁定予以准许。药材公司对财政部的撤销决定不服,向原审法院提起行政诉讼。

本院认为,最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)第1条规定,“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权,针对特定的公民、法人或者其他组织,就特定的具体事项,作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。财法字[1998]10号撤销决定,是财政部在行政管理活动中作出的决定,该决定撤销原国家国资局行政复议委员会的复议决定,而原国家国资局行政复议委员会的复议决定是典型的具体行政行为,确认了药材公司和食品公司的权利义务关系。财政部对外行文决定取消复议决定所确认的行政管理相对人的权利义务关系,造成对行政管理相对人药材公司、食品公司权利义务的影响。按照上述《意见》第1条对“具体行政行为”的规定,财政部的撤销决定属于具体行政行为。药材公司认为该具体行政行为侵犯其合法权益,向法院起诉,具有原告主体资格,其起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》有关起诉条件的规定,原审法院予以受理是正确的。食品公司是本案所涉及权属争议的一方,与财政部被诉的行政行为有利害关系,原审法院通知其作为第三人参加诉讼,是合法的。上诉人食品公司认为财政部的撤销决定是行政机关内部监督行为,未变更、终止其及药材公司的权利义务,本案诉讼主体不适格,与事实不符,依法不予支持。

国务院国发[1990]38号《关于加强国有资产管理工作的通知》第七条规定:“……国务院确定,由财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能,国家国有资产管理局专职进行相应工作,并由财政部归口管理”。国务院国发[1993]26号《关于部委管理的国家局设置及有关问题的通知》规定:“国家国有资产管理局,由财政部管理”。据此,财政部属于国家国资局的上级主管部门。根据1998年3月29日国务院国发[1998]5号《关于机构设置的通知》及国发[1998]6号《关于部委管理的国家局设置的通知》规定,不再设置国家国资局,但法律、法规或有权部门并无将财政部管理国有资产的职能划给其他部门。在不再设置国资局后,管理国有资产的职能由财政部行使。对原国家国资局作出的决定,财政部有权进行监督、审查和处理。因此,原审判决认定财政部具有管理国资局和国有资产的职责是正确的。药材公司认为财政部无权对国有资产进行管理和无权对国家国资局进行行政监督,缺乏事实和法律、法规依据,其主张依法不予采纳。

对于上诉人财政部财法字[1998]10号撤销决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确的问题。行政机关应当依照法律规定作出决定,在处理决定书上应当认定具体的事实情况,说明理由,引用具体的法律规定作出处理。本案财政部撤销原国家国资局行政复议委员会的复议决定,应当认定该复议决定违法的具体事实,按照行政复议条例等具体的法律规定作出处理。但财政部在决定书上只简单地认定复议决定“不符合《行政复议条例》的有关规定,现决定予以撤销。”对于复议决定不符合《行政复议条例》具体条文规定的违法事实及相关证据等具体情况,以及依据什么具体法律规定作出处理,均没有记载,因此,被诉的撤销决定属认定事实不清,主要证据不足,适用法律法规错误,原审判决予以撤销是正确的。财政部在诉讼期间所称的复议决定不符合《行政复议条例》规定的三个方面表现,以及所称撤销决定适用了《行政复议条例》第四十五、四十六、四十七条规定,属于其事后的说明。事后的说明不能作为认定撤销决定合法的根据。因此,两上诉人认为本案被诉具体行政行为认定事实清楚、适用法律正确,理由不能成立,依法不能支持。

至于财政部的撤销决定是否违反法定程序的问题。上诉人财政部称,上级主管机关撤销下级部门作出的复议决定应遵循的程序,目前法律法规没有明确规定,其按照上级对下级的监督工作原则和通常做法进行,不违反行政程序。该主张可以成立。药材公司主张认定财政部的程序违法,缺乏法律、法规依据,不宜采纳。原审判决认定财政部作出的撤销决定程序违法不妥,依法应予纠正。

上诉人财政部提出,一审法院对原国家国资局行政复议委员会的复议决定书的效力予以确认,属于逾越审判权范围的行为,该主张有理。本案被诉的具体行政行为是财法字[1998]10号撤销决定,法院审查的对象应是该决定。但原审判决却对原国家国资局行政复议委员会复议决定的复议机关主体等问题作出了认定,并认定“国资局复议决定在实体处理上并无不当,为了保护行政相对人的合法权益,维护正常的行政管理秩序,应当确认该复议决定的效力”。原审直接认定复议决定有效,超出了本案的审查范围,属于越权审查,亦应纠正。

上诉人财政部提出原国家国资局行政复议委员会的复议决定存在复议机关主体不合法等问题。对此可由财政部重新作出具体行政行为。

综上所述,经本院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项之规定,判决如下:

一、维持广州市中级人民法院(1998)穗中法行初字第5号行政判决;

二、由中华人民共和国财政部重新作出具体行政行为。

本上诉案件受理费100元,由上诉人中华人民共和国财政部、广东省食品进出口集团公司各负担50元。

本判决为终审判决。

审 判 长 李 季

审 判 员 朱 峰

代理审判员 颜 辉

二○○○年十月二十日

书 记 员 尹 宁

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