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行政诉讼受案范围的重新解读
添加时间:2013-2-17 9:29:33     浏览次数:843

作者:王周户、李大勇

〔摘要〕《行政诉讼法》第11条规定的受案范围包括了具体行政行为和其他行政案件,因而将行政诉讼受案范围等同于具体行政行为是对法律规定的错误解读。《国家赔偿法》中规定的行政赔偿范围包含了非具体行政行为,是对行政诉讼范围中其他行政案件的具体补充和体现。无论从行政诉讼设立本意层面还是实证层面来讲,应当以行政案件而非行政行为确立行政诉讼受案范围的标准。行政赔偿案件本身也应属于受案范围并直接适用行政诉讼程序。故不存在行政诉讼以外的所谓行政赔偿诉讼。

〔关键词〕 受案范围        法律适用       行政案件

Abstract:

The scope of accepting cases in Article 11 of PRC Administrative Litigation Law consists of 

administrative acts and other administrative cases. So it is a misconstruction of legal provision to

 identify scope of accepting cases in administrative litigation with specific administrative acts. PRC 

State Compensation Law provides that some non-specific administrative acts belong to the scope of state compensation, which is a supplement

 to and a embodiment of other administrative cases. Whether from the perspective of the real

 intention of the establishment of administrative litigation system, or from the practical 

perspective, the standard of the scope of accepting cases in administrative litigation should

 be administrative cases but not administrative acts. Administrative compensation cases in 

themselves also belong to the scope of accepting cases, and the procedure of administrative 

litigation should be directly applied to them. So there is no so-called administrative compensation litigation besides administrative litigation.

Key words:

Scope of acceptable cases     Legal application    Administrative case

行政诉讼受案范围是行政诉讼法律制度中一个非常重要的概念,也是一种颇具特色的制度现象。一方面它是界定司法权对行政权及其活动能够实施司法审查的范围,是在防止司法权对行政的过度干预和法律对行政的必要控制之间寻求的一种制度设计;另一方面,它也反映了国家对公民合法权益在司法制度中保护范围的周延性。它甚至是衡量行政法治发展的重要标志。然而,在行政诉讼法律制度面临修改的情况下,如何按照行政法治观念和人权保障的基本要求,积极而又正确解读现行行政诉讼法律制度中有关受案范围的规定,使其既能反映行政法律制度所应具有的特点,又能符合诉讼制度本身的机理与功能,理顺相关法律制度之间的适用关系,进而为行政诉讼法的修改提供一条科学严谨的认识和思路。本文针对司法实践中的受案范围适用现状与现实需要,试图以行政诉讼受案范围与行政赔偿范围的适用关系为视角,对行政诉讼的受案范围进行一次重新诠释。

一、对受案范围与行政案件的理解与认识

我国《行政诉讼法》关于受案范围的内容全部集中在三个条文上,即第2条的概括肯定,第11条的肯定列举和第12条的否定列举等规定。由此一般认为我国关于行政诉讼受案范围的立法模式是混合式。当初之所以有此规定,“考虑我国目前实际情况,行政法还不完备,人民法院行政审判庭还不够健全,行政诉讼法规定‘民可以告官’,有观念更新问题,有不习惯、不适应的问题,也有承受力的问题,因此对受案范围现在还不宜规定的太宽,而应逐步扩大,以利于行政诉讼制度的推行。”〔1〕

现有受案范围“系以‘具体行政行为’为中心形成的列举加概括方式确定的,受案范围限于由‘行政机关’作出的‘具体’‘行政行为’中的,由行政诉讼法作出明文规定的那一部分。这部分也就是所有公法性决定中可能会受到司法审查的全部”〔2〕(中文版导读P2)。此范围排除掉了抽象行政行为,同时亦并非所有的具体行政行为皆可诉,按照《行政诉讼法》的规定,只有侵犯行政相对人人身权、财产权的具体行政行为才会受到司法审查。诚然,将行政诉讼完全等同于一种司法审查概念时,只限于“具体”的“行政行为”是正确的。但不能忽视的问题是作为一种诉讼制度,其首要的基本功能在于受理和裁决具备案件特征的利益之争,以向案件请求人提供法律救济和保护。就此意义上而言,行政诉讼“受案范围”是指人民法院所能够受理并进行裁决的“行政案件范围”,尽管这种行政案件可能主要或基本上是由具备行政行为所引起并构成,但不应仅限于此。

行政诉讼法第11条是对行政诉讼受案范围肯定规定的条文,第一款的第一项至第八项是对具体行政行为的列举、示范,是“行为”的集合。第二款规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”,采取的是“案件”标准。在同一条文当中第一款与第二款规定的标准不同,这究竟是当初立法者用心良苦故意设置的产物,还是不必要的技术上的疏漏,我们无法进行考证。但第二款的规定却蕴涵着大量的信息。“其他行政案件”包括以下几个因素:首先 须是法律、行政法规、地方法规、自治条例、单行条例所规定的人民法院可以受理的案件;其次上升为行政案件的行政纠纷可能会因很多不同因素而引起,既可能是具体行政行为,也可能是行政指导、执行职务中的暴力行为等非具体行政行为。“其他行政案件”是否受“具体行政行为”“人身权、财产权”的标准限制呢?从立法技术角度看,第二款是第一款的但书条款,是特别条款与一般条款的关系。这里强调的是其他法律法规,而不是等同于第一款但未列入的其它案件。若仍受第一款“具体行政行为”的限制,则两个条款设置的标准应该是一致的。故我们认为此兜底条款不应受“具体行政行为”的限制,其他行政案件不但包括可诉的具体行政行为(不限于第11条所列),而且包括法律规范规定的具体行政行为之外的其他行政行为所形成的行政案件。另外,还需说明的是构成行政诉讼上一个案件的焦点并非仅仅立足在是否是具体行政行为或其他行为的标准上,而是还可能受到其他因素的制约,基于某些对当事人权益保护原则的价值选择,以一定的利害关系来确立是否构成行政案件。

在《行政诉讼法》第一章总则共十个条文当中就有五个条文提到了“行政案件”,而提到“具体行政行为”的只有两处条文。在此我们并非以条文的多少来判断概念的优劣,只是从诉讼的本意出发,来恢复诉讼范围的“真面目”。一个行为产生纠纷并不必然引起诉讼,也不必然会导致司法对行政的干预。社会纠纷解决机制有着多样性、多元化的特点,诉讼只是扮演了维护正义“最后屏障”的角色。由于公权力的不可处分性决定了行政纠纷的不可调解性,纠纷只能通过公权力的干预来得到解决或缓解。纠纷只有进入代表公权力的纠纷解决程序(如诉讼、复议、申诉等程序)后才能称作为“案件”,于是案件就成为中立者和两造共同针对的标的物。对于行政纠纷而言,人民法院所审查的是行政案件(尽管这种行政案件在行政执法当中经常表现为具体行政行为,但也不一定全是具体行政行为)而且也只能是行政案件,具体行政行为进入诉讼程序中表现形式的载体就是行政案件,并且具体行政行为成为这种载体的主要组成部分,但绝不是唯一部分。

二、行政赔偿范围对行政诉讼受案范围的影响

国家赔偿范围是国家赔偿法律制度中的一项重要制度。根据《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)的规定,可以将国家赔偿范围的含义概括为,是指国家对哪些国家职能机关的哪些侵权行为所造成的哪些权益损害承担赔偿责任的范围。之所以在国家赔偿法律制度中设定赔偿范围,主要是因为国家赔偿责任制度是一个从无到有的渐进发展过程,往往受到一国的政治体制、社会发展、法治化进程、人们的观念和认识及理论因素及国家财力的制约。同时,一国的法律传统、法律体系中是否存在相关救济的法律等等,都在一定程度上对行政赔偿范围的确定产生或多或少的影响。

根据《国家赔偿法》第2条规定,行政机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依法取得赔偿的权利。而《国家赔偿法》第3条、第4条就行政赔偿范围以列举和概括相结合方式予以规定。根据列举出来的国家承担赔偿责任的行使行政职权情形,可以将其归纳为两类行为:具体行政行为和事实行为。前者如行政处罚、行政强制措施等,后者如殴打、非法拘禁等。而对于两条款分别有一个兜底的概括性规定,即造成公民身体伤害或者死亡的或造成财产损害的其他违法行为。在《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》(以下简称《若干问题的规定》)第1条规定:“《国家赔偿法》第3条、第4条规定的其他违法行为,包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的,给公民、法人或者其他组织造成损害的,违反行政职责的行为”。鉴于法律只能作出原则、概括性的规定,在具体司法实践当中只能采用个案标准。也就是说,一方面要准确把握和理解法律规范的内涵、精神,另一方面针对现实当中所发生的各种不同的事实、关系及其案情进行具体分析,结合法律规定进行个案上的解读和适用,来判断是否构成赔偿案件。“总的来说,只要侵权行为具备了行政赔偿责任的构成要件,并且没有可以免责的抗辩事由,就应当由国家承担赔偿责任”。〔3〕(P265)

基于上述对第3条、第4条的解读和分析,可以看出被法律纳入国家赔偿范围的违法行使职权行为包括了下列几层含义:(1)不但包括行政法律行为,而且还包括行政事实行为(如以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡的即为此类行为)。通常情况下,“事实行为有两种情形,一种是明显的事实行为,如个别工作人员恣意妄为的暴力行为;另一种是包含在具体行政行为之中的行政事实行为,如行政机关在执行具体行政决定的过程中超出行政决定的要求剥夺公民、法人或者其他组织财产权的行为”。〔3〕(P272)(2)不但包括具体行政行为,而且还包括非具体行政行为。在《若干问题的规定》第3条就规定了,针对非具体行政行为侵犯合法权益的,赔偿请求人也可以提起行政赔偿诉讼。此规定避免了理论及实务界简单地采用“抽象行政行为”作为“具体行政行为”的对应概念,可谓一大进步。从逻辑关系上来讲把行政行为划分为抽象行政行为和具体行政行为,在范围上并非周延,并不能把所有的行政行为都涵盖进来。而非具体行政行为其外延比抽象行政行为更大,还包括一些没有被我们完全认识和得到研究的行政行为。(3)违法行使行政职权,不但包括积极主动行使职权,具备了执行职务的外观行为(如所列举的行政强制措施、行政处罚等),还包括行政不作为,即对法定职责的不履行。

根据《行政诉讼法》第11条第二款的规定:“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。应当说,《国家赔偿法》有关行政赔偿范围中所包含的具体行政行为造成的损害赔偿,就其具体行政行为合法性的司法审查问题,自然属于行政诉讼受案范围,这是不容置疑的。但行政赔偿范围中所包含的其他行为(如行政事实行为、其他非具体行政行为等)是否也可纳入行政诉讼受案范围呢?对于这些可以提起行政赔偿诉讼的行政案件,若按照“具体行政行为”标准,这些行为违法性的确认则被排斥在诉讼受案范围之外。然而,我们紧抠该条第二款规定的内容可以看出,这里指的是法律、法规规定可以提起行政诉讼的 “其他行政案件”而非“其他具体行政行为”。也就是说,行政诉讼法本身所直接规定的可以提起行政诉讼的行政案件是以具体行政行为作为构成标准的,但这既是一个基本规定也是一个一般规定,而法律、法规规定可以提起行政诉讼的 “其他行政案件”,既是一个例外规定也是一个特别规定。应当说,这里的 “其他行政案件”既包括上述一般规定中的具体行政行为之外的其他具体行政行为引发的行政案件,也包括其他行为或情形所引发的行政案件。其实这正是立法者针对当时社会条件下不能直接就受案范围做到较为宽泛的规定,又考虑到以后社会及法律制度发展应具有的适应性,在“特别法优于一般法”的法律原则指引下而预留的适用空间。其结果就是作为行政诉讼受案范围的“行政案件”从所列举的具体行政行为可以扩展到其他具体行政行为,从具体行政行为可以扩展到非具体行政行为乃至其他情形。

尽管《行政诉讼法》第二章行政诉讼受案范围中并没有明文规定行政赔偿案件,而且行政诉讼和行政赔偿存在着明显的区别,“行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性,而行政赔偿诉讼审查的是行政机关及其工作人员行使行政职权是否造成应由国家承担赔偿责任的损害后果;行政诉讼主要是解决具体行政行为的效力问题,而行政赔偿诉讼主要解决的问题是国家是否承担行政侵权赔偿责任”。〔3〕(P270)然而,《行政诉讼法》第九章行政侵权责任中却规定了行政侵权赔偿在程序上采取行政诉讼程序,同时《国家赔偿法》第9条第二款以及第13条的规定确立了诉讼程序最终解决行政赔偿争议的原则。另外,在实体规定的内容上,“行政赔偿虽然是财产权益损害赔偿责任,但是是由行政职权引起的,虽然行为有违法侵权的性质,但属于公法上行为侵权,责任的归属是行政职权主体或个人。”〔4〕(P18)

由于行政诉讼案件与行政赔偿案件的审判机关为同一司法机关,而且两种纠纷皆为行政机关行使行政职权所引起,都涉及到了行政权与公民权利的关系及其法律评价问题。行政权与公民权利都是宪法规定的基本内容,“现代宪法中的权利保护的核心因素是‘合法原则(the principle of legality)’:应受惩罚的行为必须是行为发生时有效力的法律明文禁止的行为”〔5〕(P3)。司法机关在行政诉讼过程中对行政行为进行“合法性审查”,合法性成为行政机关、行政相对人和司法机关所共同针对的焦点,而因具体行政行为引起的行政赔偿诉讼同样要以审查具体行政行为的合法行为前提。那么,行政机关只要是服从和符合法律的规定,既使侵犯行政相对人的权利、自由也不构成违法。因此,“依法行使职权”是对行政机关的职责要求,行政诉讼和行政赔偿只是所采用的视角不同而已,尽管两者存在区别,但两者都是对行政机关违法行使职权所采取的补救性措施,力争把行政机关及其工作人员对行政相对人的损害降到最低限度。另外,从当事人诉讼请求及其救济角度来看,有撤销之诉、确认之诉、责令履行之诉、变更之诉、赔偿之诉等,而从人民法院裁判方式来看,有相对应的判决种类。所以由此形成的行政诉讼法律关系,在行政诉讼受案范围内应当包括行政赔偿之诉,行政案件应当包括行政赔偿案件。

需要进一步说明的是,提起赔偿诉讼首先要解决案件的赔偿要件是否具备,确认侵权行为违法是否存在,行为的合法性则是重中之重。造成侵害的职权行为若被确认为违法,按照现行法律制度规定,当事人可以单独提起诉讼,也可以在确认违法性的同时一并提起赔偿请求。但当当事人单独请求赔偿时,只能提起行政赔偿诉讼,而其前提条件必须是损害行为的违法性已经通过其他途径或方式得到确认(包括行政诉讼)。

在有关确认行为的违法性方面,尽管法律给当事人设定了众多的选择途径(包括赔偿义务机关、复议机关等有关国家机关依照相应的法定程序对违法行为进行的确认),但如果行为违法性应当得到确认这个前提在上述众多选择途径中没有得到解决的话,那么人民法院就应当承担起解决确认侵权行为违法性的职责。 其实,《若干问题的规定》第34条关于“人民法院对赔偿请求人未经确认程序而直接提起行政赔偿诉讼案件,在判决时应当对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认”的规定,也印证和反映了司法实践与这种思路和认识的契合。应当说,认为行政赔偿诉讼只是行政诉讼的一个类型,是符合我国民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼的划分标准的 ,同时行政赔偿诉讼与行政诉讼都是基于行政管理纠纷引起的诉讼。因此,我们认为行政赔偿诉讼和行政诉讼在本质上应当是一致的,有关违法行为确认途径的多样性也只是增加了当事人的选择机会而已。

从实证角度出发,按照行政诉讼法规定的举证责任规则,被告行政主体应当对被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。而根据《若干问题的规定》第32条规定,原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。尽管目前理论界也有很多学者认为,在行政赔偿诉讼中原告承担初步举证责任,但有关初步举证责任的范围、内容是什么,以及其与赔偿义务机关在举证责任方面应当如何界分,却很少具体述及。原告在行政赔偿诉讼中要对因受被诉行为侵害造成的损害事实承担举证责任,应当说既符合上述司法解释的规定,也应为“初步举证责任”观点所包含。然而,对于损害事实与违法行使行政职权之间存在的因果关系以及基于因果关系认定违法侵权行为事实的存在是否也属于原告举证责任范围呢?根据《若干问题的规定》第32条规定以及一般损害赔偿中的“谁主张谁举证”规则来理解,原告应当对此负举证责任。但若以非具体行政行为为例来对此进行初步探讨的话,这样理解是明显存在问题的。因为,依据现行行政诉讼法的有关规定,非具体行政行为是不属于行政诉讼受案范围的,当事人对非具体行政行为请求赔偿应当适用行政赔偿诉讼的举证责任规则。据此,对非具体行政行为违法性的确认也要适用行政赔偿诉讼,应当由当事人承担举证责任。然而,非具体行政行为与具体行政行为都是行政机关及其公务人员在行使职权过程当中形成的,都是与行政公务相关联的行为。行政机关仅对具体行政行为承担举证责任,却把非具体行政行为排除在外,同是职权行为却采取两种举证标准,无疑是与依法行政的要求相背离的。这样也会使原告的取证之路步履维艰,把行政机关及其公务人员应当对自己职权行为负责的要求“转嫁”到了当事人身上,既对原告权益保护不利,也对本来就处于劣势的行政赔偿诉讼原告更加不公平。与此同时,如果坚持要求合法权益受到侵害的当事人负举证责任,以证明其损害与占尽优势地位的行政职权及其行为之间存在因果关系,在客观上也恐怕是一件难以完全做到的事情,对当事人而言也有允公平。因此,我们认为将行政赔偿案件置于行政案件之中适用行政诉讼而非所谓行政赔偿诉讼,在原告负初步证明责任之后,就应该继续由被告负举证责任,更具有公平公正性。这样一来,不仅所有的职权行为都能够直接适用行政诉讼程序,而且行政赔偿案件本身也应当能直接适用行政诉讼程序得到解决。据此,我们认为在行政诉讼程序以外不应当存在所谓的行政赔偿诉讼程序。

总之,国家赔偿法有关行政赔偿范围的规定补充和扩大了行政诉讼诉讼受案范围,使其案件不仅仅局限于具体行政行为,而且进一步扩展到了非具体行政行为。同时,我们认为还应当将行政诉讼受案范围扩大到行政赔偿案件范围。

当然就适用关系而言,行政诉讼受案范围对行政赔偿范围也具有补充与扩大作用。首先,属于受案范围的具体行政行为,也就意味着能够通过司法审查在法律上被确认为违法行为。因为根据行政诉讼法第九章“侵权赔偿责任”之规定,属于行政诉讼受案范围的行为也都是应当能够引起行政赔偿的行为,而同时结合《国家赔偿法》第3条和第4条规定国家还应当对“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”和“造成财产损害的其他违法行为” 承担赔偿责任,属于行政诉讼受案范围的行为,也就当然属于行政赔偿范围。其次,最高人民法院对行政诉讼法的司法解释事实上又扩大了受案范围。〔9〕(P11)那么,这也就导致了可通过司法审查确认违法行为的范围的扩大,实际上也就必然扩大了可请求赔偿的范围。

《国家赔偿法》是在《行政诉讼法》颁布之后出台的,在行政赔偿范围和诉讼受案范围上都表现为‘概括加列举’的混合模式,一方面体现了国家立法政策的延续性;另一方面则保证在同一行政法律体系中相同位阶法律能够衔接起来,避免法律冲突。从范围确定标准上看,赔偿范围所采用的“违法行使职权”要比诉讼受案范围所确立的“具体行政行为”和“人身权和财产权”标准更为科学,古拉丁谚语“列举意味着限制”。由此可见我国的立法质量是在不断提高,立法技术日趋完善。

法律制度只有在司法实践当中才能焕发出生命力,现实对法律制度和司法机关都提出了挑战:从现有制度出发,如何才能更广泛地保护行政相对人的合法权益?“行政法的一切制度都是相互配合的。它的各项制度之间配合越默契,那么行政法的效果就会越好。当社会发展变化要求行政法也随之变革时,其内部的各项制度就应当作相应调整。”〔6〕(P24)确定行政诉讼受案范围和行政赔偿范围都是为了保护行政相对人的合法权益,促使行政机关依法行政和更好地发挥人民法院司法公正的职能。他们的内容所体现的理论层次和对现实的法律回应都应当是统一的。

赔偿范围和受案范围的内在逻辑性决定了两者是相互印证的,这也是司法实践的法律依据。两者的互动关系还体现在动态的发展趋势上,一方面行政诉讼受案范围作为行政赔偿范围的前提,为赔偿范围的发展奠定了基础,指明了方向。另一方面行政赔偿范围又拓宽了行政诉讼受案范围。两者相互促进相互补充,形成一种动态上的逻辑互动关系。

三、现实的回应

法律指引和规范着执法实践,也只有在执法实践当中法律才具有生命力。同时执法实践又给法律提出了新的要求,促进了法律的发展。由于行政法的灵活性和不稳定性,行政执法实践在客观上对行政法的推动更是表现的淋漓尽致。社会的发展对公共行政活动提出了更高的要求,单纯的命令服从关系、以强制为主要手段的行政执法已经不能完全适应时代的发展及需求。行政执法手段的多元化、多样性、非强制性逐渐发展起来,行政指导、行政合同等新型活动方式更是应运而生。依照目前行政法学界对具体行政行为所下的定义来看,这些行为既不符合具体行政行为的特征和要素,也不包含在该范畴之内。同时,行政机关和公务人员行使行政职权针对特定的对象所实施的行为也并非都具有法律意义(或产生法律效果),并非都能用具体行政行为予以涵盖或者解释。

然而,不管怎样,行政权的双重属性却决定了上述这些行为既可能会给行政相对人带来利益,也可能会导致合法权益的损害。依照“有损害必有救济”这一法律谚语,在上述行为给当事人权益带来不利影响时,应当赋予其对权益进行救济的渠道或途径。但若按现行“具体行政行为”的含义及其标准,这些行为都不能包含于其中,也就不属于行政诉讼受案范围而能够提起行政诉讼。

梅利曼所言“大陆法系国家法律秩序的运作要依靠两个因素的影响,其一是法典生效的时代;其二,司法机关对旧法疏漏的回应” 〔7〕(P150)。行政诉讼法从颁布到现在已经历了十几个年头。司法实践中关于行政诉讼范围争议的案件层出不穷,最高人民法院先后两次颁布司法解释来试图弥补制度漏洞与实践操作的鸿沟。应当说,司法解释无疑是司法机关最有法律意义的回应,当然法院对法律进行司法解释也要遵循很多规则,然而如何更深入准确地挖掘实在法的深层含义,也是司法机关面临的难题之一。正如格雷在论《法律的性质和渊源》的讲演中所说:“之所以出现所谓的解释的困难,是在立法机关对之完全没有概念的时候——当时的立法机关从未想到今天会对该制定法提出这个问题;这时法官并不是确定当年立法机关心中对某个问题是如何想的,而是要猜测对这个立法机关当年不曾想到的要点——如果曾想到的话——立法机关可能会有什么样的意图” 〔8〕(P5)。同时“法律根植于文化之中,它在一定的文化范围内对特定社会在特定时间和地点所出现的特定需求作出回应”〔7〕(P155),“行政诉讼案件从十年前的几种发展到现在五十余种,我们无论如何也无法否认行政诉讼受案范围事实上在扩大”〔9〕(P11),1999年11月24日最高人民法院第1088次审判委员会讨论通过的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》对行政诉讼受案范围作了新的规定,“其基本指导思想就是要破除或取消原有的司法解释或者在事实上存在的对受案范围的不当限制,将受案范围恢复到《行政诉讼法》的本来面目上,而不是在《行政诉讼法》规定的基础上扩大受案范围 ”〔10〕。这对完善我国行政诉讼受案范围制度,保障公民、法人和其他组织的合法权益以及加强司法权对行政的监督和控制有着十分重大的意义。

《若干解释》删去了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见﹙试行》》中对具体行政行为的定义,而代之以学术界普遍认同的“行政行为”的概念,以“产生实际影响”取代了“人身权、财产权”的规定。尽管避免了具体行政行为这一不确定概念的困绕,从广义上对人身权财产权进行解释,但却又进入另一维谷,即:行政行为“作为一个法律术语,行政行为的内涵究竟应当如何界定?其外延又如何划清?原先具体行政行为概念是否仍然保留?”〔11〕“实际影响”本身亦为不确定的法律概念,对是否具有“实际影响”的客观衡量标准,法律规范以及司法解释也并没有给出具体明晰的说明。由此可见,行政诉讼规定的受案范围自身存在的缺陷并没有得到根本解决。

从行政行为概念的发生与演变来看,在我国行政行为最初是作为一个行政管理上的概念来使用的,随后又作为行政法上的一个重要概念在使用。在行政诉讼法的制定过程中为了缩小行政诉讼的受案范围而使用了“具体行政行为”这一概念,但是行政行为进入了行政诉讼法后,其功能就因行政诉讼受案范围的实践需要而发生了扭曲,行政行为不再只是一个实体上的概念而是具有了决定行政诉讼受案范围的功能 .因此,在中国的法律实施当中(包括执法实践和司法实践)对具体行政行为就有了不同的界定,有时用作概念,有时又用作标准,使得“行政行为”这个概念难免有些不能承受之重。

“上帝的归于上帝、撒旦的归于撒旦”,应当回归“行政行为”概念的本来涵义、功能及其使用领域。与此同时,也让行政诉讼受案范围的确定标准回到具有易于提供法律救济和解决法律纠纷的功能和意义上来。

四、行政诉讼受案范围的修改设想

“具体行政行为”标准的出现是和行政法学理论发展的初级阶段相联系的,反映了特定历史时期对行政诉讼受案范围的认识,也反映了我国当初司法审查和救济能力的有限性。但现在随着理论和实践的不断发展,这一标准既表现出明显的滞后性,也暴露出我们认识上所存在的偏差,目前到了非改不可的地步。我们认为行政诉讼法的修改,应当对行政诉讼受案范围标准进行重新解读和反思,即用“行政案件”标准代替“行为”标准。

首先、无论何种诉讼都是以相应的纠纷上升为诉讼案件为基本模式,民事诉讼和刑事诉讼、行政诉讼概莫能外。尽管行政诉讼法对受案范围作了专门规定,但其也是就 受理“案件”范围的规定。然而,目前理论与司法实践中把具体行政行为等同于案件标准,是与这种基本模式相背离的。其次、行政行为是针对行政领域及行政管理手段而不是针对诉讼领域,它有自己的特殊含义和适用领域。尽管具体行政行为是行政案件的主要表现形式,但行政案件不都是由具体行政行为构成的。同时,在不同的领域有不同的称谓。我们不能“指鹿为马”,造成概念混淆和适用范围上的交叉、混乱与不周延。再次、行政法一个重要的特点就是富有变动性和灵活性,行政领域也是日益发展和扩大,行政诉讼受案范围若采用“行为”乃至“具体行政行为”的标准,显然不能适应公共行政发展及其作用方式的多样性和依法行政对责任政府提出的要求。这样也就会导致司法权对行政权的审查和救济具有滞后性。而采用“行政案件”则是比较客观、稳定且符合诉讼规律性的标准,更具有适应性。再其次、诉讼不但包括行为之诉,而且包括关系之诉。按照“具体行政行为”标准,对于那些涉及到行政法律关系的诉讼(如行政合同关系)则无法纳入受案范围。若采用案件标准,则涵盖了关系之诉。总之,“行政案件”标准的采用一方面缓解了司法机关、行政机关与行政相对人三者之间的紧张关系,使行政相对人的合法权益得到更充分的保护。另一方面也协调了法律与法律之间的关系,使之相互补充,相互促进。

我们认为关于行政诉讼受案范围可以这样规定,“人民法院依法审理行政案件,法律有特别规定的除外”或者“人民法院依法审理行政案件,但涉及到下列事项的除外:(一)国防、外交等国家行为;(二)立法行为(三)司法机关依照诉讼法所进行的行为;(四)行政立法行为;(五)内部行政行为;(六)行政最终裁决行为;(七)对公民、法人、其他组织不产生实际影响的行为;”。除否定列举事项之外的行政案件,都属于受案范围。采取行政案件为标准,只是出于对行政诉讼受案范围周延性的考虑,并不意味着对“行为”标准的绝对排斥。以“具体行政行为”为标准的行政案件在全部可以受理的行政案件中仍占有很大的比例,目前理论界和实务界对“具体行政行为”标准所作的研究和推动,仍然适用于部分行政案件的判断上。此标准比原来的标准更具有操作性和科学性。诉讼的本意是解决纠纷,行政相对人的合法权益遭受与行使行政职权有关的行为损害时,其合法权益能否得到充分的保护与是否有充分的救济途径息息相关。只有这样权益才能得到保护,正义才能得到伸张。

我们认为对行政诉讼的认识定位不能搞一刀切,行政诉讼受案范围的设计绝不能放之四海而皆准。法既非纯粹(伦理)命题,亦非纯粹实然(经验)命题,而是统合二者应然过渡到实然之实践命题或其(自实然过渡到应然之)反命题,其必须同时考虑规范与事实、理性与经验等二种不同认识或认知对象,又须建立起二者间之合理论证〔12〕(P19)。严格意义上说,一切普适性的理论对于具有多元性和相对性的法律现象而言都是削足适履。而一切沉浸于孤芳自赏的地方性知识和“本土资源”,也是“自恋”和狭隘的。行政法的广博庞杂使非此即彼的方法无存身之地,也使任何一种垄断性的方法都显现出不充分的尴尬。一切上帝式的宏大叙事已不再有,小鬼式的占地为王也不存在。〔13〕(P7)一切法律现象都不可避免地要接触、要交流、要沟通、要对话、要变迁。这一切使任何方法对于行政法这门富于变动性的学科而言都是“之一”,而非“唯一”。

从行政诉讼受案范围与行政赔偿范围的适用关系为视角,对行政诉讼的受案范围进行重新解读,本文也仅仅是一种尝试。

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