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论行业组织在行政诉讼中的原告资格
添加时间:2013-2-17 9:26:24     浏览次数:812

作者:孟凡梅

【内容摘要】从我国目前的实践来看,过去那种政府办社会、企业办社会的现象正在成为历史,政府承担的社会职能正逐步移交给社会,以行业组织为代表的社会中介组织在我国的兴起与发展已成为必然的趋势。但是,由于受国家行政观念的影响,没有给予行业组织一个明确的地位,尤其是行业组织在行政诉讼中的地位更是尴尬。在下面的论述中,笔者择其中一个问题,即行业组织在行政诉讼中的原告资格问题进行了探讨。

【关键词】行业组织、行政诉讼、原告、公益诉讼

我国目前正处于由计划经济到市场经济的转型阶段,政府职能正在由部门管理、微观管理、直接管理转向行业管理、宏观管理和间接管理,因而迫切的需要在政府和市场之间建立一个完善的媒介性的“中介组织”,新的半自治半政府组织——社会中介组织应运而生。囿于社会中介组织的庞大和复杂,本文拟取其中最具代表性的一类——行业组织进行阐述。

一、行业组织的界定

由于各个国家具体的经济社会环境不同,因而行业组织在各国具有不同的涵义。即便在同一个国家,行业组织的概念也因各位学者的理解不同而各不相同。但是综合而言,国内外学者对行业组织所应具有的本质特征的认识并无二致。行业组织具有以下特征:

1、非政府性:即行业组织相对独立于政府,不是国家行政机构的组成部分。其在组织形式、经费来源、人员组成等方面区别于政府,具体表现在:(1)其组织具有自主性,在内部实行自我管理,一般不受政府的直接控制,但有时要接受政府的监管;(2)其人员组成不同于政府机关,不属于国家公务员的编制;(3)其主要经费来源一般不是国家财政拨款,而主要是会员会费、社会或企业赞助等;(4)行业组织基于一定的行业利益而建立,仅仅对本行业的公共事务或共同利益进行管理和服务,而政府必须对社会进行全面管理,不能仅仅关注社会某一方面或某一部分群体。

2、非营利性:这是行业组织的最基本的特征之一。行业组织不以追求利润最大化为目的,其成立和运作的目的在于为成员提供公共性服务,保护整个行业的共同利益,促进行业的发展,不以营利为目标。当然,行业组织的非营利性并不表示行业组织不得从事产生收入的活动,从当前西方对行业组织主要活动的描述中,我们可以看出,行业协会可以从事一些服务性的工作,如举办各种技术培训班、展览会和展销会等,产生利润和收入。但是非营利性的规定禁止组织成员分配这些利润,而是将其投入公益事业中。

3、公共权力:成立行业组织的目的就是对同行业的公共事务进行组织和管理,行业组织享有对一定公共事务进行管理的公共权力,如《中华人民共和国教育法》第29条规定:“全国性单项体育协会有权对本项目的运动员进行注册管理”。尽管目前对这种权力的来源还存在一定的分歧 ,但可以明确的是纷繁复杂的非政府组织中有大量的非营利组织不能划为行业组织的范畴,其重要的原因就在于这些组织不具有管理公共事务的职能,更不具有实现公共管理职能的权力。如诗歌爱好者协会、体育爱好者协会或老年人协会等组织,都只是为了满足人们的一种兴趣、爱好而自发形成的民间组织,仅仅是为其成员提供一般性的便利和服务的组织,不享有任何公共组织的公共管理权力,因而只能算非政府组织,而不是行业组织。

4、中介性:具体在行政法的领域,行业组织在政府对社会进行管理以及社会参予国家活动中充当中介性机构,在一定程度上担负着促进和保障政府与社会相互沟通的功能。托尼.马歇尔曾说:对第三域组织来说,“共同点在于它们都作为个人和国家之间的中介者活动,既得以维持社会的团结,又可使社会变迁顺利进行”。行业组织的中介性主要表现在两个方面:一方面,从“政府—行业组织—社会”三者之间的关系的角度来看,行业组织在政府与社会之间发挥桥梁和联系纽带的作用,实现政府与社会之间的沟通、交流、合作。另一方面,行业组织又是其成员之间管理、服务机构和行业利益的协调机构,是它们之间的信息交流、技术交流的中心。行业组织成员通过行业组织可以了解到其他成员的信息以及行业组织的整体信息,行业成员之间的一些内部矛盾也可以由行业组织居中进行调解。

5、公益性:行业组织的宗旨在于促进本行业的集体性利益或者共同性利益。与政府的目的在于促进公共利益以及企业的目的在于促进个体利益最大化不同,行业组织主要在于促进本行业的集体利益或共同性利益,即在一定范围内不特定多数人所享有的共同利益,如一个行业内成员共享的利益、一个地域范围内居民共享的利益。

综上,行业组织的勃兴是基于对国家失败和市场失灵的回应,是基于市民社会理论形成的一种相关行业自我管理、自我服务的自治组织。

二、我国现行行政诉讼法律制度中对行业组织原告资格问题的规定及存在的问题

从抽象诉权的意义来讲,任何自然人、法人或其他组织对行政行为不服,都有权以自己的名义向法院起诉,请求法院对行政行为进行审查。但具体到某一具体的争议,并不是任何人都具有这种权能的。这就涉及到原告资格问题。行政诉讼原告资格是指符合法律规定的条件,根据法律的规定,能够向人民法院提起行政诉讼的资格。这是一个关系到什么样的人能够提起行政诉讼并启动对行政行为司法审查程序的一个关键问题。

各国行政诉讼制度中都有关于起诉资格的规定,但这些规定有变化性。如美国行政法历史表明,“行政上的原告资格概念与司法上的原告资格概念都不是静止不变的” .美国从本世纪40年代以来经过了历次重大改革,使起诉资格大为放宽。1940年以前,当事人只在权利受侵害时才有起诉资格;40年代以后,不仅利益受影响的非直接当事人被赋予了起诉资格,而且在自身权益没有受到行政行为侵害的情况下,公民或有关组织也可以为主张公共利益或他人利益而享有起诉资格。不仅美国如此,当代世界各国的立法趋势都是放宽起诉资格的要求,使更多的人能对行政机关的行为提起申诉,扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护 .一般来讲,世界各国行政诉讼原告资格理论的发展经历了三个拓展阶段:(1)直接相对人诉讼。即只有行政行为针对的直接相对人认为其权益受行政行为影响时才可以提起行政诉讼。这一般是一国行政诉讼制度刚刚建立时所采用的理论,它与创建初期狭小的行政诉讼受案范围是相适应的。(2)利益影响人诉讼。即除行政行为的直接相对人外,权益受该行政行为间接影响的间接利害关系人也可以提起行政诉讼。这是一国行政诉讼制度进入发展阶段的体现。行政诉讼的受案范围不断扩大。其所能保护的公民利益也越来越广泛,因而起诉资格也随之放宽到间接利害关系人。(3)民众诉讼。即原告自身权益并未受行政行为侵害,而是为了公共利益或他人权益而对行政行为提起诉讼。这是一国行政诉讼制度发展到成熟阶段的必然结果,民众诉讼的实行对于保护公共利益及加强对行政机关的全面监督都具有重要意义。笔者认为社团诉讼即是民众诉讼的一种重要形式。

目前我国关于行政诉讼原告资格的规定并不多,主要有《行政诉讼法》第2、24、41条。第2条规定:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第24条规定:“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”。第41条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织……”。为了统一司法实践和解决实践中遇到的问题,最高法院在1999年的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》对原告资格问题进行了进一步的解释,其第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”依据上述规定,表明我国在确定行政诉讼原告资格方面,立法上采取的是“利害关系”的标准,即只要与具体行政行为有法律上利害关系的人,就具有行政诉讼原告的资格。行业组织作为“法人或其他组织”的一种,只要认为其合法权益受到具体行政行为的侵害,它即与具体行政行为具有了法律上的利害关系,当然就可以提起行政诉讼,它当然的具有行政诉讼的原告资格。而且,从法律角度观察,行业组织不过是一种法律上具有人格的组织,它作为民事主体,同其他社会组织进行民事交往,成为被行政主体管理的相对人,当然具有行政诉讼的原告资格。但是它可以起诉的内容仅限于学者所说的确认之诉、撤销之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉等几类。

相比较其他国家而言,我国行政诉讼原告资格的规定是颇为严格的。“利害关系”说明确了原告必须是与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或组织,从而排除了与具体行政行为无关的其他人或组织为他人或公共利益提起诉讼的可能性;无关人员或组织“即使是该行政行为明显侵犯了他人、社会或国家利益也不具有行政诉讼的原告资格 ”。所以有人认为,我国行政诉讼实行的是自诉制度。这种对诉讼资格的严格限制存在很多方面的弊端:(1)不利于对公民利益及公共利益的全面保护。对有些行政纠纷,相关人员根据法律规定是无法提起行政诉讼的,也有一些行政行为根本就没有明确的相对人。这些行政案件由于缺乏适格的原告而使公民利益及公共利益被摒弃在司法保护范围之外。(2)不利于对行政机关进行全面监督。根据《行政诉讼法》第1条的规定,行政诉讼的作用不仅在于保护受行政行为影响的特定公民的特定权益,也在于加强对行政机关依法行政的监督。即不能仅仅将行政诉讼看作一种救济手段,还应充分重视其作为监督工具的作用。行政机关的某些行政行为可能并没有对公民权益带来影响或损害,但其行为本身可能违法;而在现行制度下,这些违法行为因没有对公民造成现时损害而完全可能逃避行政诉讼的监督。(3)不利于我国行政诉讼的实践与发展。我国的行政诉讼制度经过十年的发展,应该开始进入比较成熟完善的阶段。但传统的严格限制原告资格的原则,不仅大大影响了行政诉讼功能的发挥,也阻碍了行政诉讼制度的进一步发展。因为过严的资格限制使许多行政案件无法进入诉讼程序,得不到司法救济,也使得法院无法利用行政诉讼真正做到有效监督行政机关、维护公民合法权益。

三、构建我国的行政公益诉讼制度,赋予行业组织提起公益诉讼的原告资格

鉴于上文提出的问题,笔者认为我国行政诉讼的原告不应严格限定在“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织”,而应予以扩大。但是,由于我国的行政诉讼制度尚未发展到成熟阶段,还不具备把具有行政诉讼原告资格的范围扩大到任何个人和组织的条件,笔者认为要完善目前我国的行政诉讼原告资格制度,构建行政公益诉讼制度不失为一明智之举,即赋予公民、法人或其他组织为了维护公益,就与自己权利及法律上利益无直接利害关系的事项,对行政机关的违法行为提起行政诉讼的资格。

公益诉讼起源于罗马法,是相对于私益诉讼而言的。“私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼,仅特定人可以提起,公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼,除法律有特别规定外,凡市民均可提起。” 它的产生是与维护公共利益力量的不足相联系的,由于国家机关和公职人员不足以维护社会公共利益,因此授权市民起诉违法行为。西方许多国家都已经建立了公益诉讼或行政公诉制度。如在日本,公益诉讼被称为民众诉讼,该诉讼的原告可以是纳税人,也可以是利益受到普遍影响的选举人或者其他公众之一 .我国台湾地区也有公益诉讼这一诉讼类型,其“行政诉讼法”第九条规定:人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对于行政机关的违法行为,得提起行政诉讼。

我国学者关于行政公益诉讼的原告资格问题,大致存在三种观点:

观点一,认为人民检察院是提起公益行政诉讼的唯一主体 .

观点二,认为应当只允许检察机关和相关的公益性社会组织提起公益行政诉讼 .

观点三,认为只要行政主体有危害国家利益和社会公共利益的行为存在,任何组织和个人都可以向法院提起公益行政诉讼 .

囿于篇幅,本文仅对赋予行业组织提起公益诉讼的原告资格的问题进行阐述。

笔者认为,在公民权益受行政行为影响而其本人依法律规定又不能提起行政诉讼时,以及行政行为影响公共利益而相对人无法确定时,应赋予行业组织提起行政诉讼的资格,以真正发挥行政诉讼的应有作用,维护社会利益。因为:

首先,现代社会关系日益复杂化,各种新型社会关系也层出不穷。政府作为公共事物的管理机构,不可能对社会生活中的各种事务都面面俱到,事无巨细代的进行管理。为了保证国家对社会生活的管理目标得以实现,借助社会的力量来补充国家的力量的不足已不新鲜。这也是当代社会的社会中介力量日渐发达,而政府职能相对缩水的趋势的必然结果。实质上,国家把社会公共利益的管理部分地交给了社会组织,赋予了社会组织以管理国家事务的权力,弥补了国家管理社会利益的空隙。理论上认为,由检察机关作为提起公益诉讼的主体是最适宜的。但检察机关本身因资源、工作重点等的原因或怠于行使自己的职责,那么维护公共利益的第二道防线就可以赋予给社会中的一些组织团体,如行业组织。因为他们本身一般都是社会的公益性组织。在此我们可以借鉴前苏联和西欧一些国家的“社会干预”理论,允许与案件不具有实体上利害关系的人或单位组织获得真正意义上的原告资格,追究侵害社会公共利益者的责任,维护社会秩序。

其次,行业组织有责任保护本组织成员的利益,也有义务执行本组织的宗旨,维护与之相关的公共利益。如《中华人民共和国消费者权益保护法》规定,消费者协会是“依法成立的对商品和服务进行社会监督和保护消费者合法权益的社团”。《中华全国律师协会章程》规定,协会的职责之一是“支持会员依法执业、维护成员的合法权益”。行业组织在维护本团体成员权益或与其宗旨相关的公共利益时,很重要的一部分即是保护这些权益或利益不受行政机关的侵害。

再次,行业组织也有能力承担行政诉讼原告的资格。与个人相比,行业组织对与本团体相关的公共事务更为熟悉、了解,因而在行使原告权利或承担相应义务方面更为方便。而且一个团体、一个组织的介入比个人的参与更能产生强大的效应。因此,允许行业组织作为原告起诉,其作用和影响远远大于当事人个人的诉讼。

最后,根据行政诉讼在世界各国的实践来看,已有许多国家通过立法和判例赋予行业组织提起行政诉讼的资格。如在美国,“法院已经承认保护自然资源、风景、历史文物的公民团体具有原告资格;承认全国保护组织具有请求审查修建高速公路决定的原告资格;承认公共福利社团有代表一切具有生命、健康、享受自然资源等权利的人提起反对核爆炸决定诉讼的原告资格;承认环保组织有请求审查农业部长不采取措施限制剧毒农药使用行为的原告资格;承认公民团体有请求审查城建规划的原告资格;承认土地资源保护组织有请求审查国有森林采伐决定的原告资格等等。”在法国,本世纪初即做出了承认职业性社团诉讼资格的司法判例,并由随后的一项法令加以确认,许可某些组织,诸如工会或在公共福利领域进行工作的社团保护其成员的共同利益。如法国行政法院“广泛受理了工会对损害其全体成员或部分成员精神或物质利益,具有条例性或集体性特征的措施提起的诉讼”。在联邦德国,巴伐利亚州行政法院也于1973年在一宗涉及建造一家旅馆的诉讼中对一个环保组织授予了诉讼资格。

行业组织为维护其成员利益或公共利益,可以以原告身份直接提起行政诉讼的案件主要有以下几种类型:

1 、抽象行政行为。在一些国家,抽象行政行为已纳入行政诉讼受案范围,从发展的眼光看,也应是我国行政诉讼的方向之一。而在起诉抽象行政行为的具体操作中需要解决一个技术性问题即原告资格问题。有学者认为,有权对抽象行为提起行政诉讼的包括受该行为拘束的相对人,以及受该行为拘束的相对人所组成的同业工会或行业协会。笔者认为,抽象行政行为涉及面广,受其影响的相对人为不确定的大多数,如果将这一起诉权赋予个人在实践中不好操作,也很难取得应有的效果;而由有关的团体——如受该抽象行为影响的行业组织——提起诉讼则更为简便、有效。如消费者协会可以对物价机关做出的物价方面的最高或最低限额决定,或卫生部门关于食物或药品质量标准的决定等提起行政诉讼。

2、行政不作为。有人将行政不作为分为侵犯公共利益的不作为和侵犯个人利益的不作为。依据《行政诉讼法》第11条规定,对侵犯个人利益的不作为,如不依法颁发许可证和执照,不应相对人申请履行保护其人身权财产权的法定职责等不作为,相对人可以提起行政诉讼,要求法院判决其在一定期限内履行 .但侵犯公共利益的不作为,如不积极进行环境保护、不依法追究违法相对人的行政责任等,一般不存在明确的受损害对象,因而其社会危害性在很大程度上被忽视了,依据现行法律规定也无法予以监督救济。笔者认为,为更好地保护大众的合法权益、监督行政机关依法行政,这类侵犯公共利益的不作为必须纳入行政诉讼监督的范围之列。如前所述,由于没有明确的受损对象,由个人提起诉讼不太可行,因此应赋予行业组织对这类不作为提起行政诉讼的权力。

3、公益性行政行为。即行政机关举办公益事业或公益活动的行为,包括行政计划行为以及计划实施过程中的行为。如认为行政机关修建铁路、公路或发展自来水、电气、煤气等公用事业的决定或行为对其不利而提起的行政诉讼。

4、非法授益行为。如对行政机关非法赋予他人某项权益或某种资格的行为有异议而提起行政诉讼。美国曾有这样的案例:美国行政机构批准在一个国有森林内建立一个滑冰场和娱乐场,一个环境保护组织对此提起诉讼,认为行政机构的决定损害了大众的审美和环境利益。笔者认为,我国的行政诉讼制度也应对这类行为予以监督纠正,有效维护公众利益。其起诉主体资格同样也由社团来承担比较恰当。如对行政机关批准在学校附近建立游戏厅的行为,该地区的青少年保护组织可以提起行政诉讼,要求撤销该批准行为。

笔者认为,行业组织在提起行政诉讼时除了应针对上述情形之外,还应符合以下几个条件:

1、行业组织提起诉讼应针对与其职责相关的行政行为。行业组织行政诉讼的特点是起诉人不是行政相对人,即与被诉行政行为之间没有直接利害关系,但这并不意味着行业组织与被诉的行政行为之间绝对的没有利害关系。一般来讲,行业组织本身并不是行政行为的直接利害关系人,但其职责与被诉行政行为间有相关性 .如社会环境保护组织只能对影响公众环境利益的行政行为提起诉讼;行业组织只能对影响该行业或成员权益的行政行为提起诉讼;而消费者协会只能对危害消费者权益的行政行为提起诉讼;等等。对于与本行业组织没有任何直接或间接的利益关系的行政行为,行业组织不享有起诉的资格,如律师协会不得以损害大众环境权为由对行政行为提起行政诉讼。

2、行业组织提起行政诉讼时必须以行政行为涉及集体利益为前提。行业组织提起行政诉讼的理由可以是为了维护其成员利益,但如果行政行为是针对行业组织中个人的决定,则行业组织不得以维护其成员利益为由提起行政诉讼。对针对个体的行政行为不服,只能由相关个人提起诉讼。如职业工会在没有特别委托的情况下不能以维护个体利益的名义起诉,这一原则的意图主要是为了杜绝行业组织在主要当事人不知晓的情况下,甚至违背当事人意愿的情况下行使诉权。我国已有学者注意到这一点,他们认为“任何形式的团体与组织、也无论其内部联系有多么紧密,其成员的权益受到具体行政行为侵犯时,该团体或组织是不能充当原告或代为起诉的。因为团体利益与承认个人权益是属于两个完全不同的概念范畴,它们都是法律的独立主体,应是谁的权益受侵犯就由谁来起诉,其他人或组织不能替代”。当然,行业组织完全可以由个体当事人推举作为其委托人以个体当事人的名义实施个体行为。

3、行业组织为维护其成员利益而提起行政诉讼的基础是其成员利益基本一致。行业组织中所有成员的利益基本都是一致的,但在特定事件上有可能存在分歧。如对于行政机关发布的某项决定,有部分成员会因此而受益,另一部分成员则可能因此而受损。如果成员的利益有明显冲突时,行业组织不得以维护成员利益为由提起行政诉讼。即只有行业组织的成员对相关问题能达成基本一致意见或作出基本一致决定的时候,行业组织才能以原告身份提起行政诉讼。

4 、对于相对人不敢或不愿起诉的,行业组织只能支持而不能代替其起诉。有人认为“行政主体违法行政行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益,受害人放弃起诉,或不知道可以起诉或无力起诉的行政案件,应当允许检察机关或有关社会团体、组织提起行政公诉,以切实保障公民、法人的合法权益”。笔者认为,起诉权是公民基本权利中的一种,只能由其自身决定行使或放弃,其他任何组织、个人都不得强行替代。因此,对于相对人不敢或不愿起诉的,相关行业组织只能支持其起诉。

结 语

在当代中国,社会的变迁带来了利益结构的多元化、经济生活的市场化、政治生活的民主化、公民主体意识的明晰化,社会领域也逐步步入了自治化的进程。各种行业组织正是适应自治化社会的需求而应运而生的,他们已经参与到社会管理的各个方面。可是我们并没有在行政法学,尤其是行政诉讼法学上给他们一个明确的定位。而且目前我国对行政诉讼原告资格的范围限定的十分严格,不利于对公民利益和公共利益的保护,也不利于对行政机关的监督,所以,笔者认为应该扩大行政诉讼原告的范围,赋予行业组织提起公益诉讼的资格,以强化对行政相对人的利益的保护力度,并增强行政救济的有效性。

(山东省东营市河口区人民法院·孟凡梅)

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