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反垄断
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论区域性行政垄断的问题与应对
添加时间:2013-1-3 17:32:30     浏览次数:1091

作者:张大成 王建州

一、问题的提出

垄断和竞争在市场经济中是相互伴生、相互转换的经济现象,有市场机制的存在,就必然有竞争,有竞争就产生垄断的可能。随着我国的市场化和分权化体制改革的逐步推进,地方政府间的竞争也愈演愈烈,在各自利益的驱使下,地方政府以“保护本地产业发展、提高区域产业竞争力”的借口,利用手中的行政权力限制市场竞争,进行区域性行政性垄断的现象普遍存在。

2007年8月出台的《中华人民共和国反垄断法》(以下简称《反垄断法》)对“滥用行政权力排除、限制竞争”的行为做出了明确的法律规制,但对区域性行政垄断的规范仍有不尽如人意的地方。

将行政垄断作为《反垄断法》的规制对象是市场转轨时期符合我国国情的必然选择。行政垄断能否消除,关系到市场经济体制能否确立的问题。消除行政垄断特别是区域性行政垄断,是打破地方保护主义、形成竞争有序的统一大市场、形成和发挥区域优势、实现社会资源优化配置的必要举措。

二、区域性行政垄断的特征及危害

通常认为,行政垄断主要存在于中国和俄罗斯等转型国家,但在西方市场经济发达国家也有存在[1]。在我国,“行政垄断”概念的提出,始于20世纪80年代末,最早是用“经济垄断”[2]以区别一般性的经济垄断,是指政府及其所属机构滥用行政权力限制竞争的行为,也称行政性限制竞争行为。我国《反垄断法》把行政垄断规定为“滥用行政权力排除、限制竞争”。

区域性行政垄断是行政垄断根据其主体不同划分的一个分支,即地方政府滥用行政权力,排除或限制竞争的行为。

与经济垄断不同的是,区域性行政性垄断有着其自身的构成要件。就主体而言,区域性行政性垄断的实施者是地方的各级行政主体(地方各级政府等有权机构);就具体手段而言,区域性行政性垄断是对行政权力的运用;就行为方式而言,行政性垄断主要表现为行政机关利用公权力限制或排除外来竞争。行政主体实施上述垄断行为的形式往往是通过制定规章、命令等形式,具有强制性和形式合法性。

(一)区域性行政垄断的基本特征

与经济垄断相比,区域性行政垄断的基本特征如下:

1.区域性行政垄断范围的局部性区域性行政垄断的实施主体就是各级地方政府。其行为的实施者和行为的获利者局限在一定的地域和部门范围内,表现出行为危害在地域和部门上局部性的特点。近年来实施主体有从县市一级扩大到地市级甚至省级不断提升的趋势[3]。区域性行政垄断的范围越扩大,对整个社会经济的影响也就越强烈。2.区域性行政垄断主体的公共性经济性垄断的主体是市场的直接参与者,是从事商品生产经营或提供劳务的私利经济组织;而区域性行政垄断主体是非市场主体,是具有行政管理职能的、非营利性的公共权力机构,其实施限制竞争行为的主体具有公共性。

3.区域性行政垄断行为的形式合法性

区域性行政垄断行为的实施,可以是政府的具体行政行为,也可以是抽象行政行为,而且更多的是以抽象行政行为的方式实施,具体表现为制定地方规章、命令和决定、办公记要等具有形式合法性的规范性文件,地方政府以此来排除和限制不特定的市场主体的竞争行为。

4.区域性行政垄断行为目的与动机的复杂性经济性垄断的唯一目的是谋取垄断利润。而区域性行政垄断的目的则具有多重性。虽然为本地区、本部门、本单位职员谋求经济利益也是行政垄断的目的,但除此之外,也存在部分地方领导追求政绩,控制企业,甚至权力寻租的目的,所以,行政垄断的动机与目的既有为地方谋利益的,也有为个人谋利益的;既有谋取经济利益的,也有谋取政治利益的复杂化的特征。

(二)区域性行政垄断的危害

垄断损害效率,竞争带来繁荣。利用行政手段维持的地方垄断,并不真的能够提高区域产业竞争力,不过是饮鸩止渴的权宜之计,实际上不是促进而是阻碍了区域产业竞争力和地区经济实力的提高。其危害可从以下两个角度来观察。

1.从经济角度来看

区域性行政垄断人为地割裂市场,构筑市场壁垒,造成地区封锁、部门分割,妨害资源的自由流动,使得各种资源无法得到合理配置,难以发挥各地、各企业的比较优势,微观上既不利于优势企业的壮大,也不利于劣势企业的改善,宏观上不利于产业结构和区域经济代写论文结构的优化。靠区域性行政垄断保护进行的经济发展不仅破坏了市场经济的竞争秩序,而且还损害了市场经济的存续基础,是以破坏一个区域的长远发展和协调发展为代价的。这种垄断貌似为了保护本地区和本地企业的经济发展,实际上却是保护落后,不但企业不能持续发展,还损害了整个地区所有消费者的福利[4]。所以说,“无论在过去、现在还是未来,政府限制竞争的行为都是对竞争危害最甚的行为。”[5]

2.从政治角度来看区域性行政垄断限制竞争行为是一种利用行政权力维护既得利益,排斥和干预正常的市场竞争,为特定部门、企业或个人取得垄断利润,其实质就是寻租行为。寻租空间和租金存在,使得权力滥用、权钱交易、以权谋私等寻租现象不断出现,所以区域性行政垄断往往与地方腐败相伴生,成为滋生腐败的温床。“行政垄断已是目前中国最严重的腐败形式,所造成的经济损失己远远超过政府官员贪污受贿所造成的经济损失。”[6]区域性行政垄断加剧了社会分配不公,破坏了国家的法制统一,无论对国家经济的协调发展,还是对地方经济的发展壮大,都是有害的。

三、对区域性行政垄断相关法律规制的现状分析

(一)国家层面相关法律规制的现状及缺陷自1980年国务院《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》始,我国已施行的反行政垄断的法律文件已有二十多件。既有法律,也有行政法规及行政规章。

其中相关法律主要包括《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》等;行政法规和行政规章主要包括:国务院1990年11月发布的《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》和国务院于2001年4月发布的《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》等。从数量上看,目前我国有关对行政垄断规制的法律文件数量不少,但总体质量还有待于提高。以2008年8月1日起正式实施的《反垄断法》为例,对区域性行政垄断的规制还存在一些缺陷:

1.对区域性行政垄断的法律责任的规定有限“法律责任作为法律运行的保障机制,是法制不可缺少的环节。”[7]对于经济垄断,《反垄断法》规定了行政责任和民事责任,但对于行政垄断,《反垄断法》只规定了行政责任,缺乏民事责任及国家责任的规定。而且行政责任以行政处分为主,即对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分。也就是对于很多实施地方保护主义的责任者的制裁仅仅是行政机关的一种内部处理决定。而事实上由于行政机关上下级之间存在的隶属关系和利益关系、行政处分影响和效力的有限性,这种法律责任很难使受害者的合法权益得到及时保护或者使相关责任者产生足够的畏惧感。

2.反垄断机构对行政垄断权力弱化

《反垄断法》第9条规定,“国务院设立反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作,”“国务院反垄断委员会的组成和工作规则由国务院规定”。但根据《反垄断法》第51条的规定,“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力,实施排除、限制竞争行为的,由上级机关责令改正”,反垄断执法机构只是“可以向有关上级机关提出依法处理的建议。”也就是说,对于行政垄断行为,作为专门成立的反垄断委员会只有建议权,行使制裁权的主体是“上级机关”,而法律并没有对上级机关纠正下级机关行为所需要的立案、调查、听证裁决等程序性事项作出规定。反垄断委员会仅是一种建议机关而不具有审查行政垄断行为和制裁的权力。可见,行政垄断的监督力量的缺位并未得到有效解决。

3.法律层级效力弱化

《反垄断法》第51条第2款规定,“法律、行政法规对行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的处理另有规定的,依照其规定。”这无疑削弱了《反垄断法》的权威,使一些低层级的法律法规的效力将优于《反垄断法》,这必将影响《反垄断法》的实施。

4.《反垄断法》对与区域性行政垄断相关的规定还不够全面

行政垄断分为地方性行政垄断与行业性行政垄断。《反垄断法》多是对地方性行政垄断进行规制。对行业性垄断仅在第7条中规定“关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业,”,“应当依法经营,诚实守信,严格自律,接受社会公众的监督,不得利用其控制地位或者专营专卖地位损害消费者利益。”事实上仅靠行为者自律的效果极其有限。一些特定行业利用其特定垄断地位,以合法垄断的形式,为本单位或本地区的私利,损害社会和公众利益的事例并不少见,这方面《反垄断法》亟待进一步完善。

由此可见,我国《反垄断法》中关于行政垄断的规定还存在很多不足,《反垄断法》“经济宪法”的权威性地位还没得到应有的突出,仍有待于改进。

(二)区域层面相关法律规制的现状及缺陷

近年来,一些地方根据本地实际制定了大量具有地方特色的法规,实践证明,地方性的区域立法对区域经济的发展产生了一定的积极作用,但缺陷也是十分明显的。在区域间利益可以兼顾时,尚可协调,但在利益冲突显著的方面,地方之间从保护本地利益出发进行地方性立法,在地方一己之利的驱动下,以发展区域经济为名,行地方保护主义之实,使得区域贸易壁垒高筑,地方政府这只“看得见的手”的较量,引发了区域间的法律冲突,使不少地方性法规、政策蜕变成地方保护主义、行政壁垒的冠冕堂皇的“法律依据”。

为了克服这些弊端,各地区之间展开了各种不同的立法协调工作,如2006年初,东北三省政府法制办就三省区域立法协作问题缔结了原则性的《东北三省政府立法协作框架协议》,对我国区域政府间专门就地方立法加强协调与合作机制方面进行了积极地探索、创新和尝试,迈出了实质性的一步。但是,《协议》还仅限于辽、吉、黑三省横向地方政府规章层面的立法协调合作,仍处于探索和尝试阶段,还需要进一步地完善。

四、建立和完善反区域性行政垄断的对策

针对区域性行政性垄断的法律和相关制度的建设和完善,有的属于国家的职责范围,有的属于地方的职责范围。所以建立和完善规制区域行政性垄断的设想也应从这两层面思考。

(一)关于国家层面的法律制度完善的思考

1.进一步加强和完善《反垄断法》的制度体系

进一步完善现行法律中对行政垄断表现与范围的规定,建立相关的配套措施来全面规制行政垄断行为(包括具体行政行为和抽象行政行为)。明确公用企业的行业性合法行政垄断和行业性非法行政垄断,保护其合法垄断,对于公用企业非法行业性行政垄断行为予以限制。

明确规定法律责任形式及其追究方式,为预防和处罚行政垄断行为提供保障。就责任形式而言,除了行政责任外,还应规定民事、刑事责任形式对行政垄断进行规制,并应规定行政垄断主体的事前和事中责任制度;就责任主体而言,法律责任在追究负责人责任的同时,对有故意或重大过失的直接责任人也应根据其主观过错程度追究其责任。就追究责任的程序而言,应建立必要的程序,使行政行垄断主体的相对方能运用法律手段保护自己。

《反垄断法》要实际发挥作用,就要提高和保证国务院反垄断委员会的独立性和权威性,在实践中可以根据《反垄断法》第9条反垄断委员会可以行使“国务院规定的其他职责”之规定,应适当扩大反垄断委员会的权力,以弥补由于因反垄断委员会自身行政地位有限所带来监管乏力的现象,从长远计,在《反垄断法》的运行和完善过程中,应逐步探讨独立于行政部门的国家反垄断委员会的建立。

进一步明确《反垄断法》与相关法律法规的效力关系,突出反垄断法的权威性地位,强化《反垄断法》的实施,承担起“经济宪法”的作用。

2.建立并完善我国相关经济法律制度

倡导区域经济合作是从本源上减少、克服行政区域利益冲突的重要策略。行政区域之间的利益冲突由于成因复杂,必须构建完善的法律体系和配套的制度体系。国家已将区域经济促进法列入立法计划[8]。制定专门、统一的区域经济促进法,可以促进区域经济合作、化解区域冲突,协调单行立法在立法理念和基本原则方面的冲突,为区域经济合作扫清制度障碍。充分调动各地积极性,优势互补,共同发展。

(二)关于完善地方层面行政性垄断法律规制的思考

由于国家制定完善立法或组建相关机构时间还无法确定,而各地又不能在等待中无所作为。因此,在积极促进国家立法和相应机构完善的同时,通过地方之间的协调来实现法治协调,减轻进而消除区域性行政垄断,虽然困难不少,但究竟是一种比较积极而有较为现实的考虑。

1.形成区域合作协调共识

区域经济一体化是一个渐进的过程,需要市场和政府合力的推动。政府在区域经济一体化进程中起主导作用,其中首要的任务就是破除地方主义观念束缚,为实现区域共同利益,形成合作和协调的共识,消除区域行政垄断,维护市场秩序,促进和保障区域经济一体化的实现。

2.完善现有立法协调机制

完善现有区域内立法协调机制,如《东北三省政府立法协作框架协议》、《泛珠三角区域协作框架协议》等协议体系。进一步探索和尝试地方人大之间和地方性法规层面的立法协调机制;协商选定特定试点领域,对于形成行政垄断的各行政区原有的地方性法规进行清理、修订和废止,并逐渐推广;探讨对各方的协作项目完成情况进行监督等。

3.尝试在特定领域建立一定规模的反行政垄断的执法机关

相关区域可以在特定领域,尝试建立一定规模的反行政垄断的执法机关,探索机构的组成模式、运行程序、职权行使等,既可以解决现存的行政垄断案件,扫清经济协作发展的障碍,又可以为国家反垄断的执法机关的运行探索经验,并为将来设立地区性反垄断机构作衔接的准备。

4.扩大公众参与权制约行政垄断

建立互动型公众参与影响制约行政垄断,充分发挥民主,克服行政机关的单方面意志的片面性,体现利益各方的合意,体现民主公正。采用政府与公民对话协商以及鼓励公民听证等形式,使政府与公民之间的相互监督、相互影响。通过公众的参与,制约行政垄断。

五、结语

行政垄断是中国从计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的必然产物,区域性行政垄断的研究和治理是一个极其复杂的理论和实践问题,不是简单的一个措施或者一个规则就可以解决的,也不是一朝一夕的事情,只要我们能够不断加深对行政垄断认识,继续建设和完善反垄断立法,转变政府职能,完善我国相关经济法律制度,相信打破区域性行政垄断也就不再遥远。

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