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对专利行政处理决定不服是否可以提起行政复议—关于获嘉县恒达器材厂诉新乡市人民政府专利行政复议一案的分析
添加时间:2012-11-8 9:25:02     浏览次数:1494

作者:郑州市中级人民法院行政庭 何信丽

[案例索引]

一审:河南省郑州市中级人民法院(2006)郑行初字第139号行政判决(2007年3月20 日)

二审:河南省高级人民法院(2007)豫法行终字第00125号(2007年8月7日)

[案情]

原告获嘉县恒达器材厂,住所地获嘉县南干道东段。

被告新乡市人民政府,住所地新乡市人民东路甲1号。

第三人王国利,男,汉族,1963年5月22日出生,住河南省获嘉县冯庄镇忠义村。

郑州市中级人民法院经审理查明:2002年11月国家知识产权局授予贺基定研制的柴油机启动其专利权,并颁发了第263561号《外观设计专利证书》。2006年1月第三人以专利侵权纠纷请求被申请人处理,2006年3月17日被申请人作出(2006)新知纠字第01号处理决定,认定构成侵权,决定被请求人立即停止生产、销售被控侵权产品,并销毁库存侵权产品和专用设备、专用模具。申请人不服,向新乡市人民政府申请行政复议。被告新乡市人民政府2006年6月2日作出新政复决字[2006]第20号行政复议决定书。复议机关认为:(一)被申请人作出“立即停止生产、销售被控侵权产品,并销毁库存侵权产品和专用设备、专用模具”的具体行政行为,是行政处罚,应当按照《行政处罚法》第四十一条、第四十二条的规定,履行告知当事人有关陈述权、申辩权、听政权的程序。而被申请人在作出行政处罚前没有履行上述程序,属程序违法,应予撤销;(二)被申请人作出的(2006)新知纠字子01号处理决定书,属于可以提起行政诉讼、行政复议的具体行政行为,本机关受理申请人的行政复议申请完全符合《行政复议法》的规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款(三)项3目之规定,决定:一、撤销(2006)新知纠字第01号处理决定书;二、责令被申请人在受到本复议决定书之日起30日内重新处理。2006年6月21日被告将复议决定送达原告获嘉县恒达器材厂。

原告获嘉县恒达器材厂诉称:一、根据我国行政复议法第八条、专利法第57条、专利行政执法办法第33条的规定,被告新乡市人民政府对本案无行政复议的职权,(2006)第20号行政复议决定书应予撤销。专利法第57条明文规定,对专利管理部门作出的处理决定,只能向人民法院提起行政诉讼,不能提起行政复议。新乡市人民政府对本案作出的行政复议决定,无法律依据,应予撤销。在有关专家对行政复议法的释义中,也明确表明对有关专利的民事纠纷所作出的行政裁决是不能提起行政复议的。二、专利行政处理决定不属于行政处罚,不应适用行政处罚的程序处理,新乡市人民政府作出的复议决定适用法律错误。

被告新乡市人民政府辩称:一、原告的行政诉讼已超过法定期限。根据《行政诉讼法》第三十八条第二款的规定,提起行政诉讼的期限应当在收到行政复议决定书之日起15日内,原告2006年6月21日收到行政复议决定书,直到2006年10月8日本答辩人才收到郑州市中级人民法院送达的起诉状,答辩人认为原告的起诉已超过起诉期限。二、新乡市知识产权局作出的处理决定属于行政复议的受案范围。根据《专利法》第五十七条的规定,专利管理部门认定侵权成立的,可以作出停止侵权的处理决定,当事人对专利管理部门的处理决定不服的,可以依照《行政诉讼法》向人民法院起诉。很显然,专利管理部门在确认侵权行为成立后作出的处理决定是一个可以提起行政诉讼的具体行政行为,而对于专利管理部门作出的确认是否构成侵权的处理决定不服的,就应向有管辖权的人民法院起诉。本案中,新乡市知识产权局作出的处理决定是一个具体行政行为,根据《行政复议法》的规定,答辩人受理获嘉县兴隆机械厂的行政复议申请,完全符合法律规定,并未违反《专利法》第五十七的规定。综上,答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚,适用依据正确,程序合法,内容适当,原告的诉讼理由不能成立,请求依法驳回原告的起诉或维持答辩人作出的行政复议决定。

第三人汪国利述称:一、新乡市知识产权局有权受理不服新乡市知识产权局对有关专利处理决定的复议案件,理由是:1、新乡市知识产权局是新乡市人民政府的职能部门,对职能部门行政处理决定不服的复议受理,完全符合向同级人民政府申请复议的法律规定,而且知识产权局并没有实行垂直领导。2、《专利法》虽然规定不服处理决定可以自收到之日起十五日内按照《行政诉讼法》向人民法院起诉,但并没有排除行政复议。3、新乡市知识产权局的处理决定包含了行政裁决、行政处罚和行政强制的内容,均属于具体行政行为,那么根据《行政复议法》第六条第十一项规定的“认为行政机关的其它具体行政行为侵犯其合法权益的”和第一项关于“对责令停产停业等行政处罚决定不服的”可以申请行政复议。《行政复议法》第八条第二款规定的“行政机关对民事纠纷的其他处理”不属于行政裁决,也不属于其他行政行为,单纯地属于居中处理,没有行政管理的内容,所以该条规定不服这类处理的,向法院提起民事诉讼,但专利法规定的不服处理提起的是行政诉讼,很明显不属于《行政复议法》第八条规定的其他处理。而且从《行政诉讼法》和《行政复议法》的立法状态来看,凡是能提起行政诉讼的案件,均可以申请行政复议(《行政诉讼法》第37条的规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。”),所以新乡市人民政府受理不服新乡市知识产权局处理决定的复议案件完全符合我国法律的规定。二、本案中新乡市知识产权局作出的责令停产停业等措施是行政处罚。行政处罚是行政机关对违反行政管理法律、法规的违法行为依法作出的具有制裁性和处罚性的具体行政行为。根据《行政处罚法》的规定,行政处罚的种类包括责令停产、停业。实践中,责令停产有时是作为行政强制措施行为,但都是一种行政中间行为,即为了行政处罚的作出等在一项活动的中间环节作出的具有拘束力、确认力和执行力的具体行政行为;行政处罚中的责令停产是在作出最终处理时采取的处罚制裁措施。本案中新乡市知识产权局作出的“责令被申请人立即停止生产、销售被控侵权产品,并销毁库存侵权产品和专用设备、专用模具”的决定并不是在处理的中间环节,而是在最后作出处理结果时直接作为处理决定的内容作出的,这一决定是对他人违犯专利侵犯专利权行为的惩罚和制裁,不属于行政机关居中处理的范畴,更加符合行政处罚的特征。另外,根据《河南省行政机关执法条例》第14条的规定,“行政机关实施行政强制措施,必须有法律、法规的规定。”本案中新乡市知识产权局作出的责令停产停业等措施适用的是规章,显然该措施不是行政强制措施,只能是行政处罚。请求维持新乡市人民政府作出的行政复议决定。

[审判]

郑州市中级人民法院认为:一、原告在2006年6月21日收到复议决定后,已在复议决定规定的期限内,向复议决定上载明的法院提起行政诉讼,后因该院对专利案件无权管辖,新乡市中级人民法院将此案移送本院审理,本院在2006年9月28日立案受理,原告起诉没有超过法定期限,被告提出原告向本院提起诉讼超过起诉期限的理由不能成立,本院不予支持。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第37条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国专利法》对专利管理机关作出的专利处理决定是否可以提起行政复议虽然没有明确规定,但并不能因此认定该法排除了当事人可以对此类行政行为提起行政复议的权利,故本案第三人对该专利处理决定不服,可以先向新乡市人民政府提起行政复议。三、根据《中华人民共和国专利法》第五十七条的规定,对专利侵权纠纷,专利管理部门处理时,认定侵权成立的,可以责令侵权人立即停止侵权行为。该专利处理行为不同于行政处罚,可以不按照行政处罚的程序处理。新乡市人民政府作出的复议决定,以新乡市知识产权局01号专利处理决定没有履行陈述、申辩等行政处罚程序为由予以撤销,属于适用法律错误,应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第2目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定,判决:一、撤销新乡市人民政府2006年6月2日作出的新政复决字[2006]第20号行政复议决定;二、责令新乡市人民政府重新作出复议决定。

二审判决驳回上诉,维持原判。

[评析]

这是一起全国首例因专利处理决定申请行政复议的案件,复议机关在受理案件之初,就引起知识产权界极大的关注。在本案的审理过程中,争议各方也是各执一词,争执不下。双方争执的焦点集中在两个方面,一是新乡市人民政府是否具有进行复议的法定职权;二是新乡市人民政府认定专利处理决定应当履行陈述和申辩的告知程序是否正确。

对于本案新乡市人民政府是否具有行政复议的法定职权,存在两种截然不同的观点。

一种观点则认为:根据专利法第五十七条的规定,对专利处理决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。从该法条表述的立法原意看,专利侵权纠纷即是专利权人与侵权人之间的民事纠纷,为了迅速解决该民事纠纷,使专利权人的合法权利得到及时的救济,故没有规定对专利处理决定不服,可向行政机关申请复议,从而避免行政程序过长,纠纷长期得不到解决的情况。根据该条款的规定,对专利处理决定不服的,只能向人民法院提起诉讼,而不能向行政机关申请行政复议。行政复议法虽然规定,对行政机关的具体行政行为不服的,可以向有关部门申请行政复议。但该法第八条第二款对有些行政行为作了排除性规定,“行政机关对民事纠纷作出的调解和其他处理,依法申请仲裁或向人民法院提起诉讼”,这里的其他处理包括某些行政裁决。本案专利管理机关对原告和第三人之间的民事纠纷作出的专利处理决定,即属于上述规定中的其他处理,只能向法院提起诉讼。

另一种观点认为:新乡市知识产权局作出的处理决定,根据专利法第五十七条的规定,属于可向人民法院提起行政诉讼的具体行政行为,那么根据《行政复议法》第六条第十一项规定的“认为行政机关的其它具体行政行为侵犯其合法权益的”,可以申请行政复议。《行政复议法》第八条第二款规定“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理,依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”,这里的“其他处理”不应当是行政裁决,而应是单纯地居中处理行为,不服这类居中处理的,向法院提起民事诉讼。专利法规定不服专利处理,应当提起行政诉讼,所以很明显本案的处理决定不属于《行政复议法》第八条规定的其他处理。而且根据《行政诉讼法》第37条的规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。”根据该条规定的立法精神看,凡是能提起行政诉讼的案件,均可以申请行政复议,所以新乡市人民政府受理不服新乡市知识产权局处理决定的复议案件完全符合我国法律的规定。

最后合议庭采纳了第二种观点。理由是:对于专利行政处理决定,是否可以提起行政复议,《专利法》并没有做出明确的规定。此种情况下,应当依照<行政复议法〉的规定,看此类行政行为是否属于行政复议的受案范围。我国行政复议法对行政复议的范围,采取了列举加概括式的规定,同时,还对日常生活中常见的不易通过行政复议处理的问题,作了排除式的规定,并指出了这些问题的解决渠道。应当说行政复议的范围,按照行政复议法对复议范围规定看,除了该法明确排除的行政行为外,其他只要公民、法人、或者其他组织认为侵犯其合法权益的,都可以申请行政复议。专利行政裁决不属于《行政复议法》第六条第一项至第十项所列举可提起行政复议的具体行政行为,但现在还要看行政复议法所规定的排除式规定里,是否包括专利行政裁决,才能判断专利行政裁决是否属于行政复议的受案范围。《行政复议法》第七条、第八条分别对抽象行政行为、行政处分、人事处理决定、行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理做出了排除式的规定。很明显,专利处理决定不属于上述条款规定的抽象行政行为、行政处分、人事处理决定、调解。对专利处理决定是否属于“其他处理”,前文所叙述的两种观点有着不同的认识,并且基于这种认识的不同,导致对专利处理决定是否可以复议也有了两种截然不同的结论。笔者认为,从对立法条文的解释方法上分析,这里的“其他处理”应当是与行政机关对民事纠纷作出的调解相类似的行为,对当事人不产生强制性的约束力,当事人不服该处理,应当向负责审理该民事纠纷的仲裁机构或者人民法院,提请仲裁或者民事诉讼,而不能以作出调处的行政机关为被告提起行政诉讼,或者向该行政机关的上级机关或者所属的同级人民政府提请复议。专利行政机关做出的专利处理决定,虽然也是对当事人的民事纠纷作出的处理,但它是具有强制约束力的行政裁决,不同于一般的调处,根据专利法的规定,是可以提起行政诉讼的行政行为,而根据《行政诉讼法》第37条的规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议,对复议不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。”从该条规定的立法精神看,凡是能提起行政诉讼的案件,均可以申请行政复议,所以新乡市人民政府受理不服新乡市知识产权局处理决定的复议案件完全符合我国法律的规定。

对于第二个焦点问题,合议庭认为,专利处理决定在认定侵权行为成立时所采取的停止侵权的措施,相当于“停止违法行为”等一类的处理,是对违法行为的纠正,不属于行政处罚。行政处罚的特征是其所具有的制裁性,所谓制裁,就是剥夺限制违法者的权利,或者科处违法者新的义务负担。本案专利处理决定采取的责令停止侵权的措施,是为促使违法者恢复手法状态和纠正违法行为,不是对当事人违法行为的制裁,不应当适用行政处罚的程序,这有利于专利权人的合法权利得到及时救济,迅速解决民事争议。我国专利法、及专利行政执法办法对于作出专利处理决定是可以采取的制止侵权的措施作出了专门规定,其中没有规定对采取这些制止侵权的措施时还要履行一系列的程序,因此当事人称本案应当按照适用行政处罚的程序作出处理决定的理由,没有法律依据。

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